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赵凌云:民生发展时代的改革逻辑与改革框架

作者: 赵凌云   时间: 2010-10-27    已有人阅读过

【摘要】中国已经开始进入现代化的一个新阶段,即民生发展时代。与经济发展时代相比,民生发展时代有自己特定的体制需求,这种特定的体制需求决定了民生发展时代特殊的改革逻辑,特定的改革内容和方向,特定的改革领域,从而特定的改革框架。民生发展时代为中国未来改革奠定新的基点。只有基于民生发展时代的体制需求和改革逻辑,中国才能跳出前30年形成的“窠臼”,不断拓展新的改革空间,获取新的改革动能,开创新的改革局面。

【关键词】现代化;民生发展时代;改革逻辑;改革框架

20092010年,在应对国际金融危机冲击的进程中,国家推出全面启动医疗卫生体制改革,放宽中小城市户籍限制,推进农民养老体系建设试点,启动社会保障全国统筹,推进基础教育均衡发展等一系列前所未有的民生举措。201024,胡锦涛总书记在中央举办的省部级领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上强调,要把发展社会事业和改善民生作为转变发展方式、扩大国内需求的重要着力点。最近,国家发改委提出,以前的五年计划或规划主要追求国富国强,“十二五”要实现向追求民富民生的转变。所有这些标志着,中国的民生发展开始整体加速推进,国家发展和现代化进程即将进入一个新的时代,即民生发展时代。本文探讨中国民生发展时代的内涵,民生发展时代的体制需求,以及民生发展时代的改革逻辑和改革框架。

一、中国进入民生发展时代

后发国家在迈向现代化的进程中,总体上要经历政治建设与政治发展、经济建设和经济发展、社会建设和民生发展等若干具有内在逻辑联系的阶段。现代国家成长的历史经验表明,现代化具有三块重要基石,即法治、民主和社会保障或民生发展。[1]中华人民共和国成立以来,中国的现代化进程先后经历了制度转型和政治发展、体制改革和经济发展两个30年。中国需要再用30年的时间展开社会建设和民生发展。唯其如此,才能在本世纪中叶基本建成现代化国家。民生发展,是中国现代化新阶段的主题。

(一)现代化主题转换的基本逻辑:从政治发展、经济发展到民生发展

民生发展即国民物质文化生活的发展,它不同于解决民生具体问题的过程,是民生领域的全面发展;不同于经济发展、文化发展、社会发展,而是国民生活领域的发展。民生发展时代即重点和优先推进民生发展的时代,它不同于历史上以经济建设和经济发展为中心的时代,其历史主题是在经济发展的基础上相对集中地推进国民物质文化生活领域的全面发展。

民生发展是一个国家现代化进程的根本目标,是发展的高级形态,进入民生发展时代标志着一个国家进入了现代化发展的成熟阶段。一个国家在迈向现代化的进程中,首先要大力推进经济发展、政治发展、文化发展、社会发展、生态发展,在此基础上,大力推进民生发展。只有实现了这些发展,一个国家才可能最终成为成熟的现代化国家。

早发的现代化国家大多经历了一个相对集中的民生发展时代。例如,英国先是经历了以资产阶级革命为中心的政治发展,建立议会民主制度,然后经历18-19世纪的工业革命,实现经济发展。经济发展的同时开始出现严重社会问题,包括劳动权益缺乏保障、劳动条件恶劣、剥削程度提高、贫富两极分化、生态环境破坏等。由于经济发展建立在压抑民生发展的基础上,民生发展滞后,导致有效需求严重不足,1788年英国爆发了资本主义历史上第一次经济危机,为了解决这次危机,英国采取了一系列解决的办法:在经济上扩大政府公共投资,扩大国内需求;在军事上侵略中国,打开中国市场;在社会和民生领域,就是建立教育、就业、医疗、社会保险、儿童补助等方面的福利制度。1948年,工党政府宣布英国已经构建普遍制度化的社会保障,已经成为福利国家。[2]

美国也经历了类似的进程。从独立战争到1776年独立,是美国的政治发展时期,此后,美国开始推进以工业革命为核心的经济发展。随即出现民生滞后和社会乱象。一是腐败,二是假冒伪劣盛行,三是劳动者劳动条件恶化。[3]面对当时的社会乱象,一批新闻记者、作家、报人、出版商,用新闻报道、用纪实文学、用小说揭露当时美国社会的各种弊端,推动政府加速民生建设。美国开始进入所谓“进步时代1880-1920年)。美国“进步时代”的核心是建立基于公共服务原则的现代预算体系。而这一体系推进政府面向民生。按照这一制度体系,政府收入的获得要强调基于公平的所得税制度,支出则强调预算的透明,进而突出民生和公共服务。[4]可以说,“进步时代”也就是美国的民生发展时代。

此外,二战后,在美军占领军的主导下,日本先是通过解散财阀、民主改革等三大改革,继而推进国民收入倍增计划,推进社会建设,逐步解决了经济发展后的民生问题,建成了具有日本特色的福利制度。1968年日本超过德国成为第二经济体,开始启动国民收入倍增,全面推进民生发展进程。

历史上和现实中也有诸多反面的例子,一些国家在经济发展和现代化进程中不注意民生发展,导致社会问题激化和社会撕裂。最具有典型意义的是所谓“拉美病”,20世纪60-80年代,拉美国家独立后,在政府主导下推进进口替代的重工业化战略,经济快速发展,但同时忽视就业扩张和收入公平,民生发展和社保制度“碎片化”[5],由此导致拉美国家普遍出现贫富悬殊,社会分裂,导致社会骚乱和政局动荡。

历史经验表明,一个国家经济发展后要重视民生发展;民生发展不能头痛医头脚痛医脚,必须全面推进,集中推进民生发展是一个国家现代化进程中一个相对独立的发展阶段;民生发展是一个国家现代化进程的根本目标,是发展的高级形态,集中推进民生发展标志着一个国家进入发展的成熟阶段。只有经历这个阶段,才能真正建成现代国家。

(二)中国现代化进程进一步推进的现实要求

中华人民共和国成立以来,中国开始了现代国家建设进程,先后经历了制度转型和经济建设、体制转变和经济发展两个30年,中国需要再用30年的时间展开社会建设和民生发展。

1.解决“发展后问题”的现实要求

邓小平19939月在一次谈话中明确提出了“发展后问题”。他提出几个重大判断和担忧:一是“过去我们讲先发展起来”,现在看,发展起来以后的问题不比不发展时少。”二是“分配问题大得很”,“这个问题要解决”。否则,发展下去总有一天会出问题。”三是“解决这个问题比解决发展起来的问题还困难”。[6]

当前,中国也开始面临诸多“发展后问题,现实已经开始印证邓小平的判断和担忧。一是分配不公加剧。财政部最新调查表明,10%的富裕家庭占城市居民全部财产的45%,而10%最低收入家庭财产总额占全部居民财产的1.4%1978年到1984年,中国居民收入分配基尼系数稳定在0.161984年开始,一路攀升,到2007年达到0.473,这表明,中国收入分配差距已经达到高度不平等状态[7]二是民生压力加大。民生安全压力增加。1993年开始,中国进入安全生产事故多发时期,进入环境破坏加速时期。2005年,中国食品安全开始进入事故多发期。由于供水设施老化,原水水质下降,供水片面市场化,导致供水系统系统性风险累积,饮水安全也开始进入事故多发期。人口老龄化与养老保障压力加大。一方面,2000年中国进入老龄化社会,2008城市老人中失能和半失能老人占14.6%,农村则超过20%,城市老龄空巢家庭占49.7%,农村则占48.9%。另一方面,家庭养老功能日益弱化,养老社保体系跟进不够,2008年全国60岁以上享受养老保险的只占36.4%。机构养老设施不足,全国480万老人需要机构养老,目前只有235万张养老床位。[8]医疗负担快速增长。1978—2007年,中国卫生总费用由110亿元增长到11289亿元,人均由11.45元增加到854.43元,折合315美元,增长74.6倍。尽管如此,人均水平与美国的6347美元、加拿大的3452美元、巴西的755美元、古巴的333美元仍然有较大差距。[9]三是民生发展相对滞后于经济发展,民生发展滞后反过来制约经济发展和政治发展。在经济上,由于分配公平度不高、社会保障不足,导致内需扩张乏力,国内消费市场总体规模不大,不得不片面依赖国际市场。在政治上,分配不公、民众对政府信任的消解开始构成社会墙,引发社会隔离。

可见,当代中国的“发展后问题”本质上是民生问题,是经济发展后民生发展滞后的问题,因此,要解决“发展后问题”,必须集中推进民生发展。

2.中国民生事业发展的路径延展

建国以来,党和政府就高度重视民生。30年主要是实施平均主义的低水平保障。改革开放以来,中国的民生事业发展分为两个阶段,即总体改善、局部脱节阶段和有重点的发展阶段。具体来讲,20世纪80年代到90年代中期,经济建设取得长足进展,人民群众的物质文化生活以及就业、医疗、养老等社会保障也获得总体改善,但是,开始出现民生改善与经济发展的局部脱节。一方面,伴随“铁饭碗”、“大锅饭”等平均主义的打破,教育、医疗等民生领域市场化改革的推进,传统民生保障体系,如就业、医疗、住房、教育领域的原有保障被破除,而新的民生保障体系尚未建成。这样就形成两个脱节:一是民生领域破旧与立新的脱节,二是民生发展与经济发展的脱节。两个脱节带来诸多民生问题,有些问题延续至今。例如,根据世界银行2007年《中国经济季报》的资料,由于经济原因,约有48.9%的中国居民有病不医,29.6%的病患应住院不住院。[10]

世纪之交,中国民生发展进入重点推进阶段。由于上一个阶段出现的两个脱节现象,中国在世纪之交开始暴露诸多社会问题,开始出现上访频发、群体事件燃点下降等现象,以致于一些人称之为“世纪危象”、“社会隔离”、“社会墙”。有鉴于此,党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会的明确要求,十七大明确做出推进以解决民生问题为重点的社会建设的战略部署,十七大以来,党和国家开始有重点地解决基本民生问题,包括推进积极就业政策,解决就业问题;推进医疗、养老等社会保障体系建设;在义务教育、公共卫生等领域推进城乡基本公共服务均等化等。特别是在应对金融危机的进程中,做出了社会保障全国统筹、户籍制度改革等重大决策。

但是,总体上看,现有的民生带有重点性和局部性,迄今为止采取的举措主要是解决民生的重点问题,即就业、教育、社保,收入分配、生活质量、社会公平等方面进展缓慢,总体上看,民生发展尚未全面展开。当代中国需要将民生推进到一个新的发展阶段,即从解决重点民生问题到全面推进民生发展。

总之,当代中国迫切需要加快整体推进民生发展进程,需要将中国的现代化进程推进到民生发展时代。

来源: 中国(海南)改革发展研究院 [关闭] [收藏] [打印]

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作者:迟福林
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年02月
定价:45.00元元
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