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张占斌:“十二五”时期省直管县体制改革研究

作者: 张占斌   时间: 2010-10-27    已有人阅读过

【摘 】本文通过研究提出“十二五”时期加快省直管县体制创新需要解决的重点问题。第一,解冻市建制的审批,加快市制创新。第二,重点加强县城中心镇建设,促进县城城市化的快速发展。第三,稳妥进行镇级市进行试点,加快城市化发展。第四,解决垂直管理部门定位模糊问题,理顺和明确权责关系。

【关键词】十二五;省直管县;体制改革

近年来,在加快统筹城乡和城镇化发展的背景下,党和国家的重要文件中数度提及省直管县改革,而地方的改革探索也越发引人注目。十二五乃至更长时期,按照中央的改革要求,继续推进省直管县改革,探索全新的省、市(地级)、县管理模式,减少行政管理层级,再造府际关系,实现基层政权和社会稳定,推动县城经济和县域经济发展,更好地解决三农问题,已经成为我国改革发展中的重要课题。本文重点提出:推进省直管县改革必须把握好的重大问题;确立省直管县体制必须依法解决的重要问题;加快省直管县体制创新需要解决的重点问题。

一、推进省直管县改革必须把握好的重大问题

1、省直管县改革要争取广泛的改革共识。20056月,温家宝总理在全国农村税费改革会议上明确提出,具备条件的地方可以推进省直管县的试点。随后,在国家十一五规划、党的十七届三中全会、2009年和2010年中央一号文件中,中央多次强调要推进省直管县改革。这说明,高层对省直管县改革的态度已十分明确。财政部等中央部委也出台了一些指导性文件,但总的来看推进力度不够,这可能与缺少中央层面省直管县改革方案有关。省区主要领导一般都对省直管县改革比较支持,省区里的厅局大多表现出向县里投放这么多权力的担心。地市一级表现为整体的沉默,改革的阻力主要来自这一层级。绝大部分县级对推行省直管县持欢迎的态度。理论界对省直管县改革的目标与前景大都比较认同,但从改革的方式、方法、推进时间还是有所区别的。第一种认为,省直管县是我国行政体制改革的方向,并有希望从中间层次取得突破。在完成强县扩权、省对县财政直管后,具备条件的县要过渡到省对县的完全直管,实行市县分治。第二种认为,省直管县只是一种局部的适应性改革,市管县体制并没有失去存在的价值,市管县与省直管县在空间上可以并存。第三种认为,要充分研究省直管县改革的适合条件,市管县的行政体制可以改造,优先发展城市仍然是一条正确的战略选择,扩大县域发展自主权,应在省、地级市、县的框架内进行整合。我们认为,省直管县改革是政府经济学研究领域的经典问题,可以认为是我国新发展阶段第二次改革的开始,需要争取广泛的改革共识。

2、省直管县改革下一步需要顶层设计。上世纪90年代以来,在逐渐完善社会主义市场经济的体制中,一些省区陆续推行以强县扩权、县财省管等为主要内容的省直管县改革试点,并有继续扩大和向纵深推进的趋势。从改革特点来说,这项改革完全符合有中国特色的渐进改革特征,是从下到上、从易到难、从少到多的改革。渐进式改革之所以被人们采用,原因之一就是渐进式改革能够在特定的时空中摊薄改革成本。我国过去30多年的改革取得了巨大的成绩,但是它具有明显的阶段性,省直管县改革也是这样。当前民众要求改革的呼声越来越高,可是从下往上改革的领域越来越少,需要从上往下改革的领域越来越多。这种改革与以住的改革不同,需要有更新的路线图,需要中央从顶层进行设计。省直管县改革地方能自己探索的领域已所剩不多,现在推行省直管县领导体制应该解决的一些问题,如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等都需中央从顶层作出制度安排。 

3、省直管县改革应置于城市化的大背景下。在即将到来的十二五时期及以后一段时间,是我国加快城市化发展的重要时期,同时也是省直管县改革重大突破时期,在内容及时间两者具有高度的关联性,省直管县改革应与城市化发展趋势和特征相适应。加快省直管县改革,实行市县分治,这是推进城市化健康发展的制度前提,也是对县域发展规律的深刻认识。在城市的发展方向上,我们必须坚持走中国特色城市化道路,大中小城市和小城镇协调发展是城市化发展的一个原则。省直管县改革要有利于推进城市化进程,要适应城市化的发展特点,具备条件的地方可以实行完全意义上省直管县,有些县要变成城市的一个区,有些地方可保留市管县的体制,但总的原则有利于推进城市化进程,有利于县域经济社会的发展。我们认为,在加速大中城市发展的同时,当前要把发展中小城镇作为城市化的战略重点,这个重点对国家稳定至关重要。发展中小城镇,不仅是解决城和乡的协调发展问题,也是最终解决城市化成本过高问题的关键,只有小城市、小城镇发展的好,大城市才能提高发展的质量。省直管县与城市化的发展不但不矛盾,而且有助于推动城市化的发展,关键是省直管县出台的政策要置于城市化的大背景之下。

4、实行省直管县体制要加强对县级行使权力的有效监督。省直管县改革给县级政权带来的最大变化是县级开始恢复微观国家的地位。未来完全省直管县后,对县级党委、政府主要领导的监督显得越来越重要。中央必须早作规划、早作设计。根据我们的调研研究,可考虑进行如下设计。一是,县级纪委由现在同级党委领导改变为省纪委的垂直领导,加强对县域党的方针政策落实的监督,加强对县一级党的组织工作的监督,加强对县一级党的工作领导人的监督。二是,省政府向县这一层级派出政务督查专员,在县里成立专员工作办公室,负责对县级政府执行中央政府、省政府政策法规情况的监督,并负责对县级政府领导人工作的监督。三是,可考虑县委书记不再兼任人大主任,因为在县委书记实际上是本县一把手的状态下,不利于发挥人大对政府工作的监督。县一级的领导班子,书记和县长最好由一人担任(通过必要的组织程序产生,民族县除外)。另外,对县的行政级别升级,或者将县委书记、县长领导职务升为副地级,这样有利于稳定县级干部队伍,调动干部干好工作的积极性。这样加强了对县一级党委,政府工作的监督,将会对省直管县改革的推进和绩效产生重要的影响。

5、推行省直管县行政体制要注意协调府际合作关系。省直管县以后,尽管可以从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑,调动县级的主动性积极性。但是,如果不及时转变政府职能、规范政府运作、改变绩效考评方式,省直管县体制下的市县有可能会各自为政,恶性竞争,制造行政壁垒。因此,有必要组建跨界的区域性协调机构,创设半官方性质的区域协调组织,加强县与县、市与市和市与县之间的协调沟通。目前,我国承担县与县之间利益冲突协调职能的主要是地级市,这种单一垂直型的政府协调尽管存在弊端,但也有积极的一面。强县扩权、省直管县后,地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位,如果没有相应组织补位,各种矛盾纠葛和利益冲突将不可避免。建议借鉴美国大都市区政府协会、法国跨市镇协商会等半官方组织或社会组织协调跨界地区间的利益冲突,提高资源共享性。

6、推行省直管县改革要着重研究适合条件。中国经济社会发展的地域差异十分明显,行政区划体制所面临的问题各不相同。由于我国东西部地区差异比较大,各地情况也千差万别,不可能搞一种模式,而要从当地实际出发,因地制宜,稳步实施。因此,各地在实施省管县体制改革的过程中要视自身具体情况选择自己推行省管县体制的模式、时机和路径,要兼顾东部经济发达和中西部欠发达省区在实施省直管县体制所选择的时机和模式的差异。同样是市领导县市体制,在东部地区已经暴露出明显的制度性缺陷,在中西部省区却仍然处于完善和转型阶段,其制度性优势还没有体现出来。东部省区实施市领导县市体制比较早,中心城市经济实力雄厚,公共服务功能强盛,现代化、市场化、城市化水平高,交通与通信设施以及人们总体素质比较高,县市经济实力雄厚。在省直接管辖条件下的独立行政能力较强,对改革的承受能力比较强,在优化中心城市以及市县政区规模结构的基础上,东部省区要坚持因地制宜原则,分析各县(市)的具体情况,给予不同的改革政策。浙江、江苏、广东等市场经济发达的省份可以在财政上由省管县,并在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上向行政体制上的省管县过渡。中西部市场经济欠发达和不发达的、条件不成熟的省份可以继续保留现有的地区行政建制,先在经济领域进行改革,条件成熟后再逐步扩大改革的范围,逐步实现财政上和行政体制上的省管县。从各地民族分布情况来看,新疆、西藏、内蒙、宁夏和广西等主要少数民族聚居并实行民族区域自治的地区,不必过早推行省管县体制,但可以向县域下放经济和社会管理权,调动县域的积极性。

来源: 中国(海南)改革发展研究院 [关闭] [收藏] [打印]

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作者:迟福林
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年02月
定价:45.00元元
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