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树立以人为本的改革观(14条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-24    已有人阅读过

  自新世纪以来,中改院高度关注发展方式转型,并提出一系列政策建议。较早提出树立以人为本的改革观和建立可持续发展的体制保障、增强经济内生增长动力的政策思路。2009年,在客观分析内外环境变化的基础上,中改院提出了以转变发展方式为主线推进“十二五”改革等相关政策建议,对国家“十二五”规划起草起到了重要参考作用。

树立以人为本的改革观(14条建议)

(2004年4月)

  以人为本的改革观,就是改革要逐步满足人的基本需求和基本权利,使多数人能够不断分享改革的成果,以实现经济社会和人的全面发展为基本目标。以人为本既是科学发展观的根本要求,也是新阶段改革观的本质内容。改革不仅要解放和发展生产力,而且要以人为本,促进经济社会的协调发展。我国正处在经济社会的全面转型时期,落实科学发展观,重要的前提是要树立以人为本的改革观,将发展建立在制度改革与创新的基础上。

  一、适应经济社会全面转型新阶段的客观要求,实现改革观的转变

  经过25年的改革开放,我国经济持续快速增长,并初步建立了社会主义市场经济体制框架。当前,我国正由低收入国家向中等收入国家迈进。国际经验证明,人均GDP从1000美元到3000美元的阶段,既是一个持续的、快速的经济增长时期,又是一个经济结构、社会结构急剧变动的时期。更为严峻的挑战在于,我国经济发展与社会发展严重失衡的问题有逐步扩大的趋势。要有效地化解社会矛盾和社会危机,实现经济社会的全面、协调、可持续的发展,需要我们更加自觉地认识和解决全面转型时期改革观的转变和发展问题。

  1. 从重经济发展、轻社会发展向以人为本、经济社会协调发展的转变。改革开放初期,针对传统计划经济体制对生产力发展严重束缚的制度弊端,我们明确提出改革的重要任务是解放和发展生产力,并由此极大地促进了我国经济的快速增长。但是,在后来的实践中我们不恰当地把经济建设为中心逐步演变为以GDP为中心,重视GDP增长而忽视经济社会的协调发展,使广大百姓未能不断地从GDP增长中广泛获益。

  ——老百姓从GDP增长中获益的份额在降低,1978~2002年全国工资总额占GDP的比重从17%下降到12%。老百姓收入偏低既会造成国内需求的长期不旺,还会使劳动者的全面发展受到很大的局限。

  ——政府把工作重点放在GDP增长上,严重忽略了基本的公共服务和公共产品的供给。去年的SARS危机是一个严重的教训。经济连续25年快速增长,但是公共卫生和公共医疗的情况却令人堪忧。2001年,在世界卫生组织公布的公共医疗的平均指数方面,我国在全世界排名倒数第三位。近几年,老百姓的医疗费用大幅增长,而财政投资公共医疗的幅度却有所减少。1978年农村合作医疗的覆盖面是85%左右,而目前只有15%左右。

  教育矛盾更突出。建国50年了,我们还没有完成义务教育的发展目标。国家对教育的投入,2000年时大体占GDP的2.3%,改革开放25年来,平均是2%。国际上120个国家的平均数字是不低于5%,我国的教育支出还不到世界平均水平的一半。我国尚有450个县的数千万人口未实现“普及”义务教育,成为新文盲产生的主要原因之一。2002年全国因经济困难影响就学的青少年约为2000万至3000万人。

  ——GDP的增长未能带来就业的大幅度增长,不仅农民工、而且城镇居民就业也难。由此,人们对就业前景并不乐观,在经济增长的同时缺乏幸福感和安全感。实践使我们得出这样的结论:第一,增长不等于发展;第二,经济发展不等于社会发展;第三,发展不能破坏生态环境。

  经济的增长到底为了谁?现实的严峻事实逼迫我们必须明确地回答这个问题。长期以来由于多方面因素的影响,我们在实践中并没有真正地把改革发展的目的搞得很清楚。其实,改革和发展的目的都是为了人,为了实现人的自由和全面发展。在经济社会转型时期,要实现发展的目标,关键在于建立一套有利于广大人民发挥积极性、创造性的新体制。在改革的新阶段,只提“解放和发展生产力”是不够的,只重视经济增长而忽略社会发展会产生严重的后果。改革要推动经济社会的协调发展,要把实现人的全面发展作为改革的出发点和归宿。检验改革是否有成效,经济发展是一个方面,最终的标准是人的生存和发展状况是否有根本性的提高。

  2. 从一部分人、一部分地区先富起来向公平、公正和共同富裕的转变。在经济发展严重落后的情况下,改革之初提出使一部分人、一部分地区先富起来,这是符合改革实际进程的。当前,多元化的微观经济主体和利益群体初步形成,利益关系的再调整已经成为进一步改革的突出矛盾和问题。在这个特定的背景下,同一个改革方案,一部分人拥护,而另一部分人却会反对。这是因为社会整体财富的总量增加,但是各个利益群体的受益不同,甚至会出现一些利益群体的利益绝对受损。在改革进入到重大利益关系调整的新阶段,必须为改革注入以人为本的新观念。无论官员还是百姓,无论城市居民还是农村居民,无论国有企业领导和职工、私营企业主、下岗失业人员等,都应当在改革中得到同等的关照。不能打着经济增长的旗号,通过牺牲别人的利益来谋取自己的私利。不能打着整体利益的旗号,没有任何补偿地牺牲个体的利益。在此前提下,改革才有可能得到普遍的赞成和拥护,才有可能获得持续的动力。

  在改革开放之初我们提出“允许一部分人先富起来”,是针对平均主义和普遍贫困的现状而言的,是给有能力和勤劳的人们提供一个发挥创造力的空间。与改革初期相比,现阶段明显出现了强势群体和弱势群体的分化,强势群体虽然人数少,但是由于掌握重要权力或者占有大量的财富资源,不仅能够很好地维护自身利益,而且还能够通过各种手段影响改革决策,使规则的制定朝着对自己有利的方向发展。与此相对应的是人数众多的农民和下岗失业人员等,维护自身权益的能力异常低下,在规则形成的过程中常常成为牺牲的对象。而且,弱势群体和强势群体也出现了定型化的趋势,介于二者之间的中间群体正在发育之中,短期内还不能成为社会稳定的中坚力量。在这种情况下,如果不用以人为本的理念来调整不同社会群体之间的关系,就会出现严重的社会后果:

  (1)贫富分化日益加剧,形成弱势群体严重的挫折感和绝望感,中间群体发育滞后,社会稳定的基础不断削弱,社会风险和社会危机的积累加快。

  (2)形成坏的市场经济规则和一系列不公平的社会制度。在强势群体的主导下,弱势群体的权利和利益难以在新制度的形成中得到维护。若是这样,不仅无法实现全面建设小康社会的目标,市场化改革也会步入歧途。

  (3)由于大量弱势群体的贫困,国内市场有效需求难以提升,最终很可能使经济增长受到严重影响。当务之急,就是要树立以人为本的改革观,改革的目标、任务、手段都要充分考虑大多数人的基本权利和基本要求,这样才能够有效地化解日益突出的经济社会矛盾,并逐步走向全社会共同富裕之路。

  3. 从效率优先、兼顾公平向效率与公平并重的转变。在计划经济体制下,企业的初始分配是严重的“大锅饭”,因此,改革提出要打破“大锅饭”的分配方式,实现效率优先、兼顾公平,这是正确的。在今天,发生了两个大的变化,一是企业初始分配的主体变了,混合所有制经济的比例逐步加大,单一的国有经济越来越少,民营经济不断增加,企业基本是按照效益来分配。二是社会再分配问题已经成为现实面临的主要矛盾。当前,我国贫富差距不断扩大的趋势已引起国内外的普遍关注。城乡居民的实际收入差距估计已达到6:1左右,成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。根据资料计算,目前我国实际基尼系数已经达到0.5,属于世界上收入分配不公比较严重的国家之一。因此,现阶段社会再分配问题已成为最迫切的一件事情。要从社会的实际问题和现实需求出发,切实解决公平和效率的严重失衡问题。

  从短期看,公平和效率可能存在着一定的替代关系,但从长期看,效率和公平问题是一致的,没有公平最终也不会有效率,人类社会的进步都是用公平的制度获取高效率。当前我国公平和效率严重失衡,公平问题在一定程度上制约效率的发挥。因此,在改革的新阶段要认真解决好公平问题。解决公平问题,主要矛盾不在初次分配,因为初次分配应当由市场决定,由企业效益来决定。当前的主要矛盾在于再分配领域。政府要运用再分配的杠杆,对国民收入进行调节,缩小收入分配差距。在这方面,我们需要做出相当大的努力。

  4. 从城乡二元制度结构向城乡一元制度转变。当前,我国统筹发展的难点和重点是城乡统筹发展问题。城乡发展的严重失衡,带来区域发展的失衡,带来经济发展和自然生态发展的失衡。比如:贵州是目前人均收入在全国排后的一个省。但是,贵阳市的生活水平跟全国的一些大中城市相比不是太大。相反,贵州的农村人均收入和东部沿海地区相比差距甚大。西部的城市和东部的城市有差距,但西部的农村落后,农民收入水平低下是造成区域发展不平衡的根本原因。从20世纪80年代中期开始,改革的中心转移到城市,此后农村的改革不仅没有实质性进展,与城市相比,农民的处境还相对地恶化。农民税费负担沉重,城市化过程中由征地引发的矛盾相当突出,使“三农”问题形势日益严峻。

  解决城乡协调发展的关键,取决于制度创新和体制创新。从现实的情况来看,城乡协调发展的根本问题主要是制度结构和制度安排的问题。建国50多年来,城乡二元制度结构造成了许多严重后果,如农民的土地不断被侵占,广大农民长期不能享受到基本的公共产品和公共服务等,就是因为我们没有打破城乡二元制度结构。“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,是我院向中央呈报的建议。我们认为,农民土地制度最根本的问题就是农民的土地承包权是债权还是物权?要赋予农民长期而有保障的土地使用权,允许农民以土地抵押贷款,并拥有自由的处置权,使土地资源可以转化成资本。为什么农民工两手空空地来到城市?因为他们不能以土地作为抵押,拿到创业资金到城市里发展,其根源之一就是土地的制度安排问题。因此,加快改革城乡二元制度结构,是促进城乡协调发展的主要任务。

  5. 从经济体制改革向包括社会体制改革、政治体制改革在内的结构性改革的转变。我国的渐进式改革首先从经济领域开始,取得了很大的成功,在保持社会稳定的基础上实现了经济的持续快速发展。与此同时还要看到,社会、政治、文化等领域改革滞后的局面不可能长期持续下去,这最终必然会严重制约经济体制改革的进程。拉美一些国家人均GDP达到3000美元后,陷入了社会政治危机之中,这是社会、政治领域发展严重滞后于经济发展的结果。有的专家估计,我国从90年代后半期由腐败所造成的经济损失每年约占GDP的比重在13.3%~16.9%之间。当前,社会道德风气恶化,社会信用缺失,社会治安状况差等问题,为下一步改革和发展带来了很大的困难。事实上,我国的改革是一项系统工程,结构性改革的特性已经开始凸显。在经济增长到一定程度之后,社会重大利益关系的调整已成为越来越复杂、同时也越来越重要的改革任务。人们不仅要寻求保护个人产权,还要寻求尊重和保护人权,还需要个人全面发展有一个健康的文化氛围。树立以人为本的改革观,不仅需要继续推进经济体制改革,还必须逐步启动包括政治体制、社会体制、文化体制在内的结构性改革。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
定价:68.00元元
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