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以基本公共服务均等化为重点 调整和改革中央地方关系(9条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-28    已有人阅读过

  (2006年11月)

  当前,面对全社会公共需求全面快速增长,需要在进一步完善社会主义市场经济体制的过程中,以满足全体成员基本公共需求为目标,加快建立社会主义公共服务体制,逐步实现基本公共服务均等化,建设和谐社会。

  站在改革发展的历史新起点,以基本公共服务均等化为重点,进一步改革和规范中央与地方关系,不仅可以逐步缩小地区间基本公共服务的差距,而且对打破GDP政绩观、加快建立公共服务型政府,对协调重大利益关系、维护社会公平正义,都将产生重要而积极的影响。

  一、调整与改革“以经济总量为导向”的中央地方关系具有现实性和迫切性

  近几年来,我国政府在基本公共服务方面的投入力度很大。但从总体情况看,目前的中央地方关系,仍然以经济总量为导向。在改革发展的新阶段,无论是实现经济的可持续增长,还是逐步缩小地区间基本公共服务的差距,都需要通过结构性改革,尽快改变以经济总量为导向的中央地方关系。

  1.现行“以经济总量为导向”的中央地方关系面临挑战。

  (1)分税制改革后,地方财政收入主要依赖于地方经济总量的增长。由此,经济领域深层次、结构性的矛盾难以克服。虽然中央政府强调统筹发展,协调发展,但现行的中央地方关系,使地方政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入的增加上。这说明,在现行体制下,中央政府的宏观调控目标与地方政府的政绩评价之间存在着难以克服的矛盾。

  (2)中央政府集中了全国财政收入的大头,但转移给地方政府的收入中,具有均衡性作用的转移支付规模过小。近些年来,中央对地方政府的税收返还超过一般性转移支付的数倍。经济总量增长速度越快的地区,税收返还越多。比如,2003年东部地区在全部税收返还数量中的比重占到50%以上,其中“增值税和消费税两税返还”占52.6%,“所得税基数返还”占70.82%。即使在实施了财力性转移支付以后,西部地区的人均财力也只相当于东部地区的48.3%。由此,拉大了区域间公共服务的差距。

  (3)中央与地方在公共服务方面的分工不明确,不规范,由此难以形成严格的公共服务问责制。经济总量增长是硬指标,基本公共服务仍是软约束。近几年,我国投资率居高不下,与地方政府追求地区经济总量的增长直接相关,从而出现了投资过热、重复建设、地方保护、市场分割等长期难以解决的问题。这也在相当大程度上弱化了政府的公共服务能力,使政府的公共服务职能严重缺位。

  2.从我国改革发展的现实需求出发,中央地方关系要尽快实现从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变。

  (1)适应经济增长方式转变的要求,改变“以经济总量为导向”的中央地方关系。以GDP为中心的粗放型经济增长方式,同现行的中央地方关系有着很强的内在联系。为了追求GDP总量,地方政府直接“招商引资”和“经营城市”,导致土地、资本和劳动力等生产要素价格被人为压低,严重影响了市场基础性作用的发挥,也使资源环境难以为继。为此,要实现经济的可持续发展,重要的在于改革和调整“以经济总量为导向”的中央地方关系,由此规范地方政府的经济行为,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

  (2)适应公共需求变化的趋势,改变“以经济总量为导向”的中央地方关系。目前,我国正由生存型社会向发展型社会转变,公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺已成为日益突出的社会矛盾。在这个特定背景下,要通过中央与地方的合理分工,有效地配置公共资源,使全体社会成员都能够享受到义务教育、公共医疗、社会保障就业等基本公共服务。

  (3)适应化解社会矛盾的现实要求,改变“以经济总量为导向”的中央地方关系。伴随着经济的快速增长,我国已进入一个社会矛盾的凸显期。在经济转轨、社会转型的特殊时期,利益多元化已成为客观现实。政府要从具体的经济利益中超脱出来,成为社会公平正义的合格“守护者”,为社会的长治久安奠定坚实的基础。实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变,有利于进一步加强政府的社会管理职能,增强政府化解社会矛盾的能力。

  3.实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变具有重要性、迫切性。

  (1)实行基本公共服务均等化已成为缩小地区差距的重要条件。从2006年中改院对西北三省调研的情况看,由于各种自然条件的局限,西部地区要在经济总量上赶上东南沿海地区,并不现实。问题在于,“因受教育程度低致贫”和“因病返贫”在西部农村带有一定的普遍性,成为制约西部农民脱贫的直接因素。因此,缩小地区差距,重要的是缩小区域之间基本公共服务的过大差距。近些年来,国家已经在西部基础设施方面进行了大量的投资。下一步的西部大开发,应当把政策的重点放在基本公共服务均等化上。

  (2)实现基本公共服务均等化已成为缩小城乡差距的重大举措。从我国的情况看,城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面,更反映在政府提供的基本公共服务方面。2005年,我国名义城乡收入差距为3.22:1,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入差距已经达到5~6:1。按照这个分析,公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%~40%。因此,统筹城乡发展,建设社会主义新农村,关键在于加快建立农村公共服务体制,缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距。

  (3)实行基本公共服务均等化已成为缓解贫富差距的重要因素。客观地分析,我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距,一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配;另一方面,必须高度重视政府的再分配功能。这些年,基本公共服务的个人承担费用上涨太快,大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度,这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务,不仅可以直接缓解并缩小贫富差距,还可以通过提高他们的自身素质,增强其获取收入的能力。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
定价:68.00元元
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