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处在十字路口的基础领域改革(28条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-26    已有人阅读过

  (2003年11月)

  十六届三中全会“关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”中指出,“加快推进和完善垄断行业改革,对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制。”我国改革的新阶段,加快基础领域改革,是完善社会主义市场经济体制的重要内容,也是下一步改革总体攻坚的重点之一。

  一、客观地分析我国基础领域改革的总体现状

  (一)我国的基础领域改革正处在十字路口

  基础领域改革是社会主义市场经济体制改革的重要组成部分,是改革攻坚阶段的重点之一。近些年的基础领域改革已初见成效,并取得了阶段性的进展。但总体来说,我国的基础领域改革仍然处于起步和探索阶段。

  1. 我国基础领域改革严重滞后于经济市场化的改革进程。一是行政性垄断的基本格局尚未完全打破,远不适应经济市场化进程对基础领域改革的总体要求;二是基础领域的国有企业改革严重滞后,已成为下一步我国国有企业改革的难点和重点;三是政府监管制度改革滞后,除电力行业外,其它垄断性行业并没有建立独立的监管机构,监管分散在政府的相关部门,造成监管职能过于分散、责任主体不明,监管职能效益低下,即使电力监管,目前的模式是否真正有效,尚需时日加以验证;四是我国已经颁布施行的《反不正当竞争法》以及政府相关部门的一些法规,已不能适应基础领域改革和发展的客观要求。

  2. 我国基础领域改革深层次的体制矛盾和问题依然相当突出。铁路和邮政等行业仍然保持着政企不分、垄断经营的格局。虽然民航、电力、电讯等行业进行了一定程度的分拆和重组,但基本上没有触及产权制度的基本格局,仍然是在国有产权框架内的局部调整。此外,对引入竞争机制也要作具体分析,总体说基础领域的竞争机制还局限在分拆垄断企业的层面。事实证明,基础领域国有大企业之间的竞争比照过去是一个进步,但这是一个十分有限的竞争,远未能形成有效的市场环境。关键的问题还在于,由于尚未形成规范的准入制度,我国民间资本还不能平等参与基础领域的市场竞争。实践证明,准入制度改革比分拆既有的垄断企业更为重要。

  3. 基础领域改革作为完善社会主义市场经济体制的重要内容,还需要集中力量展开“攻坚战”。完善社会主义市场经济体制,就基础领域而言,是政府主导,还是市场主导,能够在多大程度实现市场配置资源,还有待于下一步的改革实践。今后,国有企业改革的“重头戏”最终还要在基础领域展开。就目前来看,虽然成立了电力监管委员会,但是政企不分、政监不分等现象依然存在。尤为重要的是,改革还要涉及到方方面面的利益调整,既得利益集团和群体对改革的显性和隐性阻碍不可避免,解决我国基础领域发展的体制性障碍将是一场深刻的政府自我改革。

  4. 基础领域已经进行的改革总体方向是可取的,但还不完善,不配套。应当实事求是地分析我国基础领域改革进程中产生的某些问题,不能够以此否认基础领域开放市场、引入竞争的改革路径,而应该把它作为基础领域改革步履艰难的一部分。事实证明,改革不进则退,在内外压力之下,应当加快推进基础领域改革。具体体现在:第一从基础领域市场结构看,部分垄断性公司虽然被分拆,但是,充分竞争还没有形成,比如,电网公司仍然是单一的购买者和唯一的售卖者。第二从基础领域市场主体来看,国有资本仍然占绝对控制地位,电力行业95%的资产属于国电系统,其余5%也基本属于地方国有。第三从基础领域市场监管来看,虽然成立了电力监管委员会,但监管立法还很滞后,监管机构与其它行政部门的关系还没有理顺,监管的效果还很不理想,市场监管问题还没破题。

  (二)全面把握我国基础领域改革的基本动力

  技术变化是促进基础领域改革的主要因素。国内外基础领域的发展进程证明了这一点。例如,电信技术的变化大大推动了电信行业的改革进程。但是,也应当看到,除了技术因素外,促进基础领域改革的因素还很多。以下五点因素同技术变化一道形成了我国基础领域改革的基本推动力。

  5. 我国经济的持续增长和结构调整,对基础领域改革提出了迫切要求。第一,在改革中加快基础产业的发展,会明显提高交通运输、邮电通讯等产业在国民经济中的比重,改变制约我国经济持续增长的结构偏差,从而提高我国经济的国际竞争力。第二,打破基础领域垄断,形成基础领域的市场价格形成机制,对拉动消费增长有明显作用。第三,鼓励和支持民间资本、外来资本投资基础领域,并提高民间资本和外来资本在基础领域投资中的比重,不仅对打破基础领域的发展瓶颈有关键性作用,而且对拉动投资增长有直接的重要影响。

  6. 市场经济条件下政府职能尤其是财政职能的转变,直接影响和促进基础领域改革。按照市场化改革进程的要求,政府改革的一个基本目标,是由经济建设型政府转向公共服务型政府。政府的主要职责是解决经济社会发展中面临的突出矛盾,创立市场经济发展的良好环境,为此,应当大幅提高义务教育、公共卫生、社会保障、劳动就业等在公共财政支出中的比例。随着政府的转型,财政主要投资于竞争性行业和基础领域的状况也要随之发生重要变化。

  7. 市场化环境的形成是推动基础领域改革的重要因素。引入竞争、开放市场对基础领域提出挑战。无论是打破行政垄断,还是加快基础领域的国有企业改革,都是市场环境变化的必然结果。在重视技术变化因素的同时,更应该充分的估计和重视市场化环境对基础领域改革的推动作用。

  8. 开放倒逼改革是新阶段我国改革的一个重要特点。加入WTO后,我国基础领域开放市场、促进竞争已成为越来越迫切的改革任务。改革是在不断开放的环境中进行的,改革目标的参照系统不是传统的计划经济体制,也不是国外一般的要求,而是世贸组织的各种规则。

  9. 广大消费者日益增长的需求,既是基础领域改革的压力,也是基础领域改革的动力。实践证明,开放市场、引入竞争对广大消费者尤为有利。在广大消费者的动力和压力之下,国有垄断条件下基础领域产品价格高、服务质量低的问题已到了非解决不可的地步。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
定价:68.00元元
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