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打破垄断,引入竞争的中国基础领域改革(22条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-26    已有人阅读过

  (1999年11月)

  在我国当前的宏观经济背景下,扩大内需和拉动社会投资,重要的途径之一是加快基础领域改革。这是因为,当前制约社会投资启动的原因是一般加工业投资饱和,民间不愿投,而市场空间较大、具有长期稳定效益的基础设施产业和服务业,如电信、铁路、航空、城市基础设施、教育、金融等产业门槛过高,存在着较强的行政垄断,过多的行政干预和过滥的不合理收费,使社会资金的进入受到市场准入的限制。尽管改革开放以来,某些行业、局部地区为了发展的需要,有限度引入民间资金和外资投资基础设施。但是从整体上看,基础领域市场化改革并未有实质性的突破,尚未建立比较完善的市场竞争机制。基础领域投资体制改革的严重滞后不仅对国民经济的发展产生严重制约,而且远不能满足广大群众日益增长的消费需求。更为紧迫的背景在于,我国即将加入WTO,而我国基础领域与发达国家相比,不论是在管理体制和经营机制方面,还是在技术装备、资金、人才、管理、服务等各方面均有很大的差距。因此,如何把握好近两、三年的时间,加快推进基础领域改革,初步完成基础领域引入民间投资和建立竞争机制的改革任务,已成为相当严峻和迫切的重大课题。

  一、从我国经济社会发展的全局出发,正确判断基础领域改革的迫切性

  1. 加快基础领域改革,推进基础领域投融资的市场化进程,是通货紧缩压力下我国宏观经济政策的重要内容。1998年以来,针对我国出现通货紧缩的趋向,政府实施积极的财政政策,加大对基础领域的投资,这一政策选择不仅对制止经济下滑、改善宏观经济环境起到重要作用,而且也反映了我国经济发展对基础设施的内在需求。从基础设施和经济增长的内在关系来看,当一国经济发展到一定阶段,就需要相应增加基础设施的供应,这时增加基础设施投资所产生的边际效益将会大大超过用于其它方面的等量投资的边际效益。问题在于,面对基础设施庞大的投资需求,政府的力量是有限的,政府不可能成为投资的主体,真正的主体是企业和社会。如果社会投资没有启动,仅仅依靠政府发行国债,扩大政府的直接投资来刺激经济增长,其效果只能是暂时和有限的。

  民间投资迟迟不能启动的根本原因在于我国基础领域的管理体制和运行机制严重不适合基础领域发展的需要,产业门槛太高,民间资本进入受到市场准入的限制。因此,只有通过开放基础设施投资领域,放松市场准入限制,采取多种措施,充分调动民间和社会各方面投资的积极性,让民间资本大规模的进入基础领域,加快改变基础设施落后面貌,才能为经济长期稳定发展奠定基础。

  2. 产业结构失衡是我国经济增长低速、通货紧缩的深层次原因,基础领域改革是改变制约我国经济增长的产业结构偏差的重要环节。交通运输、邮电通信、金融保险、教育科技等第三产业部门,不仅是连接第一、二产业与市场的中间环节,还是一、二产业发展的重要条件。我国第二产业的产出比重过大,是传统计划经济体制下片面推行工业化的产物。当我国的市场经济有了一定发展时,由于市场制约使工业增长不能恢复到较高速度,从而主要由工业增长支撑的经济增长就不可避免地受到影响。目前世界经济结构有了根本性的改变,以制造业为主的第一、二产业比重逐步下降,包括金融、旅游、电讯等在内的服务业比重已上升为50%,少数国家更是高达2/3左右。而90年代以来我国交通运输、邮电通信、金融保险业以及教育科技在GDP中的比重一直是很低的,有的还有所下降。从我国现实的情况分析,交通运输、邮电通信等基础领域发展滞后的局面,与基础领域的改革滞后直接相关。正是由于基础领域行政垄断,不仅导致基础设施供不应求、产品短缺、服务质量差、收费价格高,而且造成一些竞争性较强的行业,如制造业、加工业、零售业等出现投资过度,供大于求,恶性竞争,加大企业投资的风险,导致供给结构与需求结构的严重脱节,造成资源配置的低效率。这是我国整个经济不能转入效率提高型持续增长轨道的直接原因。目前国民经济运行中通缩现象表明,我国经济发展必须以较大的经济结构调整为前提,而基础领域改革为产业结构调整提供了有利条件。通过基础领域市场化改革,使社会资金向基础领域转移,既能改变基础领域供不应求状况,又能通过投资结构的转变实现产业结构的调整。

  3. 市场经济的发展和社会的稳定对公共产品提出新的要求,加快基础领域改革是政府保证公共产品供给的有效途径。20世纪50年代以来,随着科学技术的进步,社会财富的增长,人民生活水平的不断提高,公众对公共产品的需求也不断提高。人们需要有安全稳定的社会环境,效率高、服务好的发达的基础设施,和谐的生态环境,良好的福利待遇等。面对公众日益增长的需求,西方发达国家为了提高公共产品和服务的供给效率,改善服务质量,满足公众需求,减轻财政支出的负担,纷纷对过去由国家垄断垂直经营的公用事业部门,如供水、供电、通信、航空等这一领域进行市场化、私有化改革,将这一部分公共产品和服务供给交给私人资本去完成,政府提供的公共产品则更多的集中于医疗、教育、社会保障等福利性支出,这一改革不仅极大地促进了基础领域的发展,而且也促进了整个社会福利水平的提高和社会的稳定发展。

  长期以来,我国政府在公共产品的提供上一是偏重生产性的盈利性的经济类基础设施,而对社会保障、文教、环保等公共事业的投入长期不足。二是在公共事业的投入上,又没有把经营性的和非经营性的分开,导致公共产品领域不断扩大,给财政形成沉重的负担,使财政支出捉襟见肘,这既限制了基础设施的发展,使这个新经济增长点难以发挥对推动经济增长的贡献作用,又限制了公共事业的发展,难以满足社会公众对公共产品的日益增长的需求。政府只有有所不为,才能更好的有所为。通过基础领域改革,把一部分竞争性、经营性强的传统公共产品交给民间去投资,减轻财政负担,才能使财政对生产经营领域的投入转到提供基础教育、卫生、文化等公共服务及健全社会保障体系上来。同时,加强对经济的宏观调控,促进经济结构协调平衡并不断升级,通过财政资金投入方式的根本转变,重点保证政府向全社会提供最有效的公共产品,由此为经济发展和社会稳定创造最重要的保障条件。

  4. 中国加入WTO后所形成的大开放的格局“倒逼”基础领域的改革,基础领域改革的时间和空间都已经十分有限,对此要有清醒的判断。我国即将加入WTO,改革开放也将进入与国际接轨、与跨国公司合作竞争的新阶段。在短时期内,对基础领域来说,所带来的冲击与机遇并存。目前我国基础设施领域与发达国家相比不仅在技术、装备、资金、人才、管理和市场化等方面均处于明显劣势,更重要的是我国基础领域尚未建立完善的竞争机制,企业尚未在真正的竞争环境下磨炼过内功,基础设施产业的管理体制和充分的市场经济下的管理体制相比,还有很大的差距,缺少规范行业行为的法律文件等。因此,进入WTO后对基础领域的冲击肯定会有的,但是,冲击才会带来发展,企业的发展来自于利润的动力和竞争的压力,引入竞争是提高水平的有效手段。从现在到加入WTO、到取消对部分行业的保护期限,只有两、三年左右的时间,留给基础领域自我调整和发展的空间已经十分有限。在有限的时间里,基础领域的产业和企业要增强危机感和紧迫意识,充分利用我国加入WTO带来的压力,大刀阔斧地推进改革,尽快完成基础领域引入民间资本建立竞争机制的基本任务。以改革推动基础领域优先发展,提高基础领域自身竞争力,尽量减少外国资本进入对自身的冲击。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
定价:68.00元元
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