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以统筹城乡发展为目标,推进新阶段的农村综合改革(12条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-27    已有人阅读过

  (2007年12月)

  一、把统筹城乡发展作为新阶段农村综合改革的基本目标

  1. 新阶段农村综合改革的实质是构建“城市支持农村、工业反哺农业”的长效机制。农村税费改革之后,我国于2005年开始部署以农村义务教育、乡镇机构和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。从近两年的实践看,全部免除了农村义务教育阶段的学杂费,向实行免费义务教育迈出了关键步伐,乡镇机构和县乡财政管理体制改革也做了重要探索。但总的来看,当前的农村综合改革与统筹城乡发展的现实需求还有很大的差距:一是尽管财政支农的资金的绝对量在增加,但整个财政支出的比例在下降,财政向农村倾斜的长效机制并未建立起来;二是建设现代农业的目标已经提出来,但与现代农业相适应的健全的市场结构、土地制度、金融支持制度建设还比较滞后;三是由于城乡二元的公共服务制度安排,农民和农民工在市场竞争中处于弱势地位,城乡居民收入分配差距仍呈现进一步拉大的趋势;四是尽管在中央层面把农村工作放在首位,但由于中央地方关系尚未理顺,涉农机构和政策缺乏整合和统一规划,影响了政策执行的力度。为此,新阶段农村综合改革应当按照构建“城市支持农村、工业反哺农业”的要求,在经济体制、社会体制、行政管理体制等方面破题。

  2. 新阶段的农村综合改革,既需要进一步推进农村市场化进程,也需要加快建立农村公共服务体制。与改革开放初期的农村改革不同,新阶段的农村综合改革是在我国建立市场经济体制框架大背景下的改革,“城市支持农村、工业反哺农业”重在通过系统的制度安排来实现。

  一方面,要通过进一步的农村市场化改革,确立城乡居民在市场竞争中的平等地位,解决过程公平或程序公平问题。新阶段的农村市场化要在城乡大市场对接方面有所突破:一是健全农产品流通体系,解决农户与大市场对接过程中利益受损的问题;二是解决农村土地产权主体虚置,农民难以获得财产性收入,难以灵活地实现农业产业组织创新的问题;三是建立适应农业发展需求的金融体系;四是解决农民工与城市居民同工同酬,消除就业歧视的问题;五是农业是弱势产业,应当按照国际惯例建立系统农业支持保护的政策体系。

  另一方面,通过建立城乡统一的公共服务体制,确立城乡居民在基本生存、发展权方面的平等地位,以此来解决起点公平的问题。农民和农民工获得与城市居民平等的社会角色,关键在于城乡居民在公共服务方面的制度平等。目前,许多地方在探索城乡统一的户籍制度,但如果不解决农村和农民工的基本公共服务问题,城乡户籍制度统一就只能是形式上的,不能从根本上解决权利平等的问题。为此,新阶段的农村综合改革还要从城乡制度统一入手,缩小城乡居民在义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等方面的差距。

  3. 统筹规划,深化和拓宽新阶段农村综合改革的基本内容。当前,我国正处于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新阶段。在这样一个发展新阶段,城镇和工业发展加速的势头很迅猛,总体上在与国际接轨,向信息化时代迈进,而农村还保留着某些原始的生产方式和生活方式。如果没有系统的规划和安排,城乡之间的差距会越拉越大,农村最终会边缘化。面对统筹城乡发展的巨大压力,新阶段的农村综合改革的视野还不宜过窄,尤其是不能就农村而论农村,而是要从整个国家发展战略来考虑,从整个上层建筑的变革和调整来考虑,从工业化、城镇化的趋势来考虑。在过去的几年中,我国农村综合改革选择了免除义务教育阶段学杂费这些比较有条件做的事情,很快取得了实际效果,但在乡镇机构改革、县乡财政体制改革等方面尚处于探索阶段。这些问题的最终解决虽然在很大程度上取决于基层政府变革的实际效果,但更重要的是还涉及到中央地方关系、整个公共财政体制框架的建设,涉及到自上而下涉农机构的统筹安排。因此,要充分认识到新阶段农村综合改革的复杂性,制定长期规划,上下联动、综合配套、循序渐进地推进。

  二、统筹资源在城乡之间的配置,推进农村市场化进程

  4. 赋予农民具有物权性质的土地产权,使农民能够获得财产性收入。2006年,农民居民家庭财产性收入平均只有100元,仅占全部收入的2%。在工业化、城镇化新阶段,土地增值的幅度非常大,但并未为农民带来多少收益。我院2007中国改革调查问卷报告显示,72.39%的专家认为,使农民拥有物权性质、可转让的土地使用权是农业适度规模经营的重要条件之一。

  (1)明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。据调查,中国农民的土地所有权,91%是归村民小组所有,但这一级组织却没有独立的法律地位,致使土地所有权主体虚置,这是征地过程中农民土地权益流失的根本原因。为此,要明确界定国家作为土地终极所有者的权能,各级政府要尊重农民土地产权主体的地位,把主要精力放在土地规划的制定和执行上,主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色;规范集体(乡、镇、村或村小组)享有对农村部分土地的所有权,使其主要扮演农民土地权益维护者的角色;明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界,依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权,使农民成为独立的产权主体。农民外出就业举家搬迁的情况下,允许其所拥有的土地、住宅使用权流转和变现。

  (2)尽快研究出台土地物权法配套法规。土地是最重要的不动产,但我国的法律体系中尚无不动产登记法。国土资源部门应该适应《物权法》颁布实施的新形势,加快推进《不动产登记法》立法研究工作,为国家出台《不动产登记法》做好前期准备。同时,各地方也可结合本地区土地登记的实际,加快制定本地区的不动产统一登记办法,为国家立法积累经验。

  (3)建立对农民土地权益纠纷的法律援助制度。由于土地制度变革相当复杂,需要一个较长的过程。当前要尽快建立农村土地纠纷的法律援助,使农民土地权益遭受侵害时,能够方便地获得法律救助。

  5. 以发展小额信贷为重点,培育民间金融组织。我院2007中国改革调查问卷报告显示,对于如何构建农村金融体系,专家们主张扩大国有商业银行对新农村建设的支持力度、扩大农信社职能、发展外资农村银行的比例分别为19.57%,13.94%和10.99%。65.42%的专家认为,应该以小额信贷为重点,发展农村民间金融。

  (1)放松市场准入管制,允许直接为“三农”服务的多种所有制的金融机构进入农村金融市场。目前,国家调整和放松了农村银行业金融机构市场准入政策并开展了试点工作,已经有24家村镇银行贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构开业。以此为契机,应继续扩大试点范围,放松市场准入管制,引导和规范民间融资行为,允许新设机构进入农村金融市场,兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织,有效发挥民间借贷对正规金融体系的补充作用。

  (2)创新农村信贷抵押担保形式。在现有的信贷条件下,农村贷款难的根本原因之一在于农户和农村中小企业难以找到有效的贷款抵押资产。政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时,应通过制度安排,建立专门的担保基金或担保机构从事农业担保服务。可以由地方政府出资支持成立农村信用担保的基金或机构,也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务,探索实行不动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分。

  (3)大力发展适合农户需求的“草根性”小额信贷组织。实践证明,乡村自发产生的“草根性”的金融组织具有发展小额信贷的比较优势,比国有商业银行和其它城市商业银行更有信息优势,更能够了解农户借贷需求和辨别还贷风险。因此,应当尽快出台鼓励和规范“草根性”小额信贷组织发展的法规和政策。

  6. 以发展农村专业合作组织为载体,构建现代农产品流通体制。我国农户在市场流通中的弱势地位,关键在于农业产业流通中的组织化程度低,分散的农户应对市场风险的能力弱。据调查,目前42%的农户自己销售农产品,45%的农户将农产品卖给个体商贩,只有2.7%的农户通过订单销售农产品。国际经验表明,政府扶持、培育和发展农村专业合作组织,可以有效地保护农民在农产品流通过程中合法权益,使职业农户在农产品市场价格形成过程中更有发言权,更有机会参与利润平均化过程。

  (1)认真贯彻落实《农民专业合作社法》。2007年1月1日,我国已经开始实施新的《农民专业合作社法》。但要把这项法律落到实处,还需要组织协调国家有关部门加快制定和完善农民专业合作社登记办法、财会制度、农民专业合作社示范章程等配套法规和统一的管理办法,和法律一起实施。鼓励地方制定实施细则,因地制宜推动农民专业合作社的发展。加强对法律实施工作的组织领导,为法律的实施创造良好的环境和工作条件。加强跟踪研究,不断总结实践经验和发现问题,为改进法律的实施和今后进一步完善法律提供支持保证。

  (2)建立农民合作经济组织发展的政策支持体系。要加强基层政府服务意识,积极引导农民合作经济组织健康发展,避免行政命令式的干预。切实取消有关部门对农民合作组织依法组建和开展活动的不合理限制。各级政府应加大对农民合作组织的支持力度,制定更加优惠税收、贷款、担保政策,增加财政投入,促进农民合作经济组织在开展农资采购、新品种引进、信息传播、技术培训、农产品加工储藏、市场营销等经营活动。

  (3)完善内部治理机制,加强农民合作经济组织能力建设。要规范并实施农民合作经济组织的章程和制度,引导建立合理的组织结构,加强组织内部治理机制建设。通过与大专院校、国际合作组织联合,拓展其教育、研究、培训、咨询功能,加强农民合作经济组织能力建设。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
定价:68.00元元
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