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农民土地使用权立法再建言(15条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-27    已有人阅读过

  (2002年2月)

  1. 农民土地使用权稳定和权利保障已上升为农村经济发展的突出矛盾,加快农地立法有现实紧迫性。进入新世纪,我国农业、农村经济的发展面临着一系列新情况、新问题。加入WTO,国内农产品相对过剩,农业发展面临新的挑战。在特定背景下,有人对家庭经营制度的适应性产生疑虑,似乎只有打破家庭经营制度,才能解决农业产业化及规模经营问题。尤其是近一段时间,在农业结构调整、产业化发展、规模经营、城市化等过程中,随意终止合同,无偿收回或非法转让、出租、征用农民已承包的土地,强迫农民以土地入股,干涉农民自主经营,侵害农民合法的土地权利,人为扩大了矛盾,加剧了社会转移农村剩余劳动力的压力,导致土地纠纷呈扩大蔓延之势,伤害农民对土地和政府的感情,成为影响农村经济发展和农村社会稳定的突出矛盾。

  我们认为,当前“三农”问题的关键仍然是农民问题,农民问题的核心仍然是土地问题。什么时候国家土地政策正确,农民的积极性就高,反之则相反。集体土地家庭承包经营制度是农村改革奠定的一块基石,它使农民获得土地,使我党赢得农民。现行政策必须保持稳定,决不可动摇。从我国经济、政治大局出发,为调动亿万农民的劳动生产积极性,确保农业、农村经济持续发展和社会稳定,亟需给农民创造一个好的制度环境。当前,应尽快将农民土地使用权用法律形式固定下来,以把土地使用权真正交给农民。

  2. 农民土地使用权立法的目的是确立农民对土地的产权关系。是把加强政府对农地的管理作为立法的出发点,还是把保护农民的土地使用权作为立法的出发点,这是两种不同的立法思想。应该看到,《土地管理法》是在没有母法—《土地法》的情况下产生的。这个法,从总体上说是以维护土地交易中政府垄断行为和权益为出发点的。

  我们认为,农地立法应当把保护农民权益作为出发点和根本目的。农村土地立法依据是《宪法》,不是《土地管理法》。中共十五届三中全会“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的基本政策既是立法的依据,也是立法的指导思想。

  把保护农民的土地使用权作为立法的目的,应该满足农民的实际需求,切实解决现实中的一些突出矛盾。(1)在家庭经营与规模经营的关系上,应在坚持家庭经营的前提下,通过自愿、合法的土地流转和农业产业化纽带发展适度规模经营。(2)在规范政府与农民、企业与农民的土地利益关系上,应限制政府对农村集体土地的最终处置权,保障村社集体所有权的完整性和排它占有,农民在土地流转中的权益不流失。(3)在农业结构调整与保障农民土地使用权利的关系上,强调农业结构调整要牢牢把握住提高质量和效益这个中心环节,决不允许土地归大堆,重新集体化。(4)在培育龙头企业与保障农民土地使用权的关系上,应尽快解决“龙头”企业与民争地的矛盾,引导“龙头”企业在农产品储藏、加工运销、农产品专业市场以及农业生产社会化服务等领域发挥作用。

  3. 本着“耕者有其田”的精神,通过新的立法明晰集体产权的具体涵义。农村土地所有权制度不完善,表现为主体缺位、产权不清。集体所有究竟是“共同共有”还是“按份共有”?如果是共同共有,事实上国家垄断着农村土地的最终处分权;如果是按份共有,集体成员迁移时土地不能分割,所谓成员权只能放弃。这说明,目前的法律既未赋予农民完整的“共同共有”的权利,也未赋予农民完整的“按份共有”的权利。集体土地成为由政府代管的无主财产。我院认为,应该按照共同共有的原则理解集体所有权,并在立法中赋予农村集体较完整的共同共有的权利,包括享受法律上的最终归属权和处分权、管理和控制权、收益权。在集体内部,实行成员“起点”公平的土地使用权,通过立法,将承包使用权和经营使用权物权化。集体土地所有权也可以划分成股份,每个成员平均持有,实现土地的资本化。土地股份作为资本,可以参与社会资本重组成股份合作制企业;也可以转换成土地资源,自己直接占有和使用。这样做,符合我国《宪法》和《土地管理法》的基本精神。

  4. 用物权而不是用债权确认农民土地使用权。再次建议,法律的名称应该是《农村土地使用权法》。(1)集体所有就是农民共同所有,农民获得的土地使用权应该是物权而不是债权。(2)现实承包农户所拥有的土地权利实际上有了物权性质,除抵押权外,其他如占有、利用、收益和部分处置权都已具备;而且农民土地使用权物权化的发展趋势越来越明显。(3)目前的立法意向,实质上就是希望赋予农民物权化的土地使用权,内容和名称应当“名副其实”。(4)用“农村土地承包法”概念,不利于用法律确定和保护农户承包土地使用权这“一束权利”。法律应该“公平承包权;尊重自主利用、经营权;保护收益权;规范处置权”,包括农户对承包土地的排他占有权、有偿转让、转包、租赁、入股、抵押、继承权。(5)用“农村土地使用权法”,会受到广大农民的欢迎,并不存在农民不习惯的问题。

  5. 不宜有“家庭承包”和“其他承包”的区分,所有承包土地应一律实行物权保护。立法草案将土地承包分为“家庭承包和其他形式的承包。对家庭承包的耕地、林地、草地实行物权保护,土地承包经营权视为物权;对其他形式承包的土地实行债权保护,但依法取得的“四荒”地使用权,纳入物权保护”。我们认为,不宜作这种区分:(1)不符合法律的一致性原则,国有、集体土地,耕地、非耕地,农用地、非农用地在法律规范上应该一致,这样有利于法律的统一实施。(2)从经济较发达地区的实际情况看,最稀缺的耕地资源限制最多,因此价值也最低。(3)过去的政策是,对非耕地资源的开发利用其承包期限最长,而且承包使用权可以抵押,因此更具物权性,现在反而实行债权保护,与政策的连贯性不符。(4)从有些地区的实际看,目前的土地矛盾和纠纷主要不在耕地上,而恰恰在非耕地资源的开发利用上。

  6. 下决心赋予农民土地使用权以抵押权。中改院认为,不论从完整的物权和现实农村发展的需要,都应该赋予农民土地使用权的抵押权。因为:(1)没有抵押权,农民土地使用权就不是真实的物权。(2)农户获得的不同类别的土地使用权权利应该一致,耕地使用权和“四荒”地一样也应有抵押权。(3)现实农村经济发展面临的最突出问题是投入问题,给农民承包耕地的抵押权,有利于这一问题的解决。(4)银行的金融风险和农户的生存风险是技术操作层面的问题,可以不收回破产农户的土地,农户和银行形成债权关系,清偿债务后土地使用权归还原承包农户。   我院认为,给农民土地使用权以抵押权是农地立法中的一件大事,它既关系到农民土地使用权的完整性,又是实现农村土地使用权资本化的关键性问题。为此,将抵押权写进此次农地立法中有重大的、长远的意义。

  7. 启用“承包使用权”和“经营使用权”两个概念。现实中“承包权”和“使用权”两个概念使用比较混乱,建议使用“承包使用权”和“经营使用权”两个概念。“承包使用权”与集体成员身份直接相连。拥有农村集体成员身份,就能获得平等的土地承包权。而且,承包的土地通过土地部门登记、发证,农民获得的是物权而非传统意义上的债权。承包使用权这一概念能够准确表达这一含义。“经营使用权”概念是为土地流转而设置的。过去我们用“使用权”和“经营权”这两个概念来表述土地流转中的“两权分离”。这里的“使用权”其实就是指“承包使用权”,而“经营权”只是指土地利用权。但目前土地承包使用权长期不变,农民在土地流转过程中有可能将土地经营使用权长期让渡,由此引出经营使用权内涵的扩大。它不仅仅是土地的利用权,在让渡期内应该拥有土地利用、收益分配和部分处置权。因此,经营使用权也具有物权性质。

  8. 正确处理物权和合同的关系。物权是一组法定的权利,而合同(债权)则是权利双方约定的一组权利。目前农村承包合同的条款与现行政策和法律存在较多偏差,有的甚至与国家法律和党的政策明显抵触,侵害农民合法的土地使用权利。新的农地法律应该界定承包双方的权利和义务,明确规定各地签定承包合同不得有与法定权利和义务相抵触的条款和内容。为此,国务院或主管部门应当用法规形式统一制定并公布标准的农民土地权利文本,包括:集体土地所有权证、农户土地承包使用合同、承包使用权证、经营使用权证。

  9. 不宜界定成员权。“集体成员”是一个动态的集合,没有固定的边界,成员权不宜界定且不宜落实。况且,农村剩余劳动力转移,非农产业发展,尤其是城市化发展,都需要鼓励农村人口农外流动。过死的成员资格,可能限制农村人口流动,不利于农村非农产业发展和城市化。解决的办法应该是:取消城市和农村户籍的差别,在全国实行统一的身份证制度。流入农村社区的人口,经2/3以上村民或户主同意,取得了不少于本集体经济组织成员人均农用地面积,且自己耕种或经营,可以取得该集体经济组织成员资格。流入城市社区的人口,取得固定职业和收入来源以后,凭身份证登记即可取得城市社区成员资格,享受与当地成员同等待遇。

  10. 禁止承包期内土地调整,用配套制度化解人地矛盾。“增人不增地、减人不减地”的政策在有些地方能够成功地运行,说明杜绝土地调整是可以做到的。法律应该明确界定“至少30年不变”的内涵。同时建立相应的配套制度:(1)农村土地资源配置必须强调起点公平,坚持“公平优先、兼顾效益”的原则。(2)机动地必须严格用于合法新增人口的土地分配。(3)调动可配置的土地资源(如机动地、宜农“四荒地”、可复垦的耕地、撤乡并镇或迁村并点腾出的土地),为目前未获得土地的合法新增人口(包括复退军人、回乡归农的学生、未获得责任田的妇女和未成年人口)分配土地。(4)用规范的土地使用权流转的市场手段取代行政调整手段。(5)加快农村非农产业和城市化发展,扩大农外就业机会。

  11. 将中发[2001]18号文件的精神,作为制定农民土地使用权流转法律条文的一个重要依据。土地流转是农村生产力发展和人口流动的客观要求。从总体上看,我国绝大多数农村目前尚不具备大规模流转土地的条件,只有二、三产业比较发达,大多数农民转移到非农产业并且有稳定的工作岗位和收入来源时,才有可能出现比较大范围的土地流转。发展适度规模经营,这将是一个相当长的历史过程。因此,要用法律规定:农村土地流转必须在长期坚持和稳定家庭承包经营制度的前提下进行;土地使用权流转既不要行政推动,也不要限制农民自愿转让;土地使用权流转必须贯彻依法、自愿、有偿的原则;土地使用权流转的主体是农户,应当在农户之间进行;严禁以“反租倒包”的形式进行土地使用权流转;乡村组织可以为农户土地使用权流转服务,但绝不能搞行政命令。那些以规模经营为借口,采取行政手段强迫农民进行所谓的土地流转,以及通过土地流转以权谋私的做法,应该坚决制止。

  12. 规范国家对农村土地的征用。目前国家公用事业建设征地给农民的补偿太少,而且没有考虑农民的长远生计。农民在失去土地后既无土地后备资源可资利用,也没有农外就业的机会,土地征占不能再解决农村人口转移和劳动力安置,各种矛盾甚至演化为直接冲突。再则,商业性征地和公益性征地没有区别,由国家征地后再转为商业开发,其中的增值部分农民不能分享,并且由此容易成为腐败的条件。立法应该规范对农村土地的征用:一是可以将经营性的土地征用与国家公用事业征地分开。商业性征地可以采取农民以土地入股的方式共同经营,或是允许村社土地以租赁方式参与工商业开发;国家公益性征地,可以考虑村社把征地所得资金专门用于建立村社内合作型社保基金,再以村社为农民社保的基本单位,国家建立土地基金予以支持。二是允许村社以入股方式参与基础设施建设,把各种基础设施项目产生的长期效益,以股息的方式返回村社作为专门的社保基金。

  13. 鼓励和引导农村逐步发展股份合作经济组织,并给农民以退出权。土地合作是以市场为基础、以赢利为目的、以农民自愿为前提的一种新型的制度,是在承认农民土地承包使用权长期不变的前提下,以农户土地承包使用权或土地经营使用权为基础,在土地承包人之间、以及土地承包人和其他经营组织之间的一种合作。它是最能体现公平和效益的组织形式。在这种组织内农户既是股东,又是经营者,利益共享、风险共担,才是真正的主人。因此,土地立法应该予以鼓励和引导。发展农民合作经济组织,应该特别强调“自愿进入”和“有退出权”。

  14. 对工商企业进入农村直接经营土地应当限制。在法制不健全的情况下,公司进入农村直接经营农地,很容易侵犯农民的权益。在东部一些地区,非村住户占有土地过多,土地集中度过高,由此引发的利益矛盾已经成为一些地区农村经济发展和社会稳定的突出矛盾。因此,立法应该保护小农的土地权益,否则他们将丧失与公司的谈判能力。应该参照日本、美国以及一些发展中国家的农地立法经验,禁止公司进入农村直接经营土地。把限制公司进入农地、引导公司从事农业产前、产后服务作为一个重要的立法导向,鼓励公司、企业和其他投资者,将投资重点从直接经营土地转向更有效益的农产品加工、运销领域,从而形成一个合理的、链条式的、高层次的产业结构。

  15. 创造农村土地政策和法律贯彻实施的制度环境。(1)加强农村土地政策和法律的宣传教育,对侵害农民土地权利的行为,按法律进行处罚。(2)限制基层政权和乡、村干部的土地处置权利,强化农村土地所有权和使用权的排他性。基层政府必须尊重农民集体和农户个人土地排他占有和使用权,除了代表国家对集体土地用途管制、土地税费征收以外,对农村集体土地的其他处置权应予以取消。同时,应严禁在产业结构调整、综合开发、规模经营中非法侵犯农民集体和个人土地权益。(3)解决农村土地纠纷及其引发的社会问题,应该与制止和打击乡村权势人物和邪恶势力结合起来。(4)采取有效的组织措施,为农民提供法律援助。(5)农民土地权益保障与农村民主政治发展紧密相关,必须加快农村基层民主政治建设。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
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