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建言中国农村土地使用权立法(15条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-27    已有人阅读过

  (2000年1月)

  1. 农民土地使用权保障问题已经成为当前我国农村最根本的问题。首先,农民土地使用权“期限”问题解决以后,土地权利的保障已上升为农村经济发展的主要矛盾。目前,耕地承包期再延长“30年不变”不仅成为一种共识,而且已经得到政策和法律的认可。但是,从延长土地承包期的实际运作看,具体的土地制度安排与成文政策、法律法规存在较大的偏离和变异。缩短期限,截留农民土地占有、利用、收益和部分处置权利,周期性调整农户的承包土地等,已经成为比较普遍的社会现象。这些偏离和变异,侵害了农民合法的土地权利,伤害了农民对土地的感情,导致了农民对中央农村基本政策的疑虑,引发了土地纠纷,人为扩大了人地矛盾,加剧了农村剩余劳动力的压力,成为影响农村经济发展和社会稳定的最核心、最要害的问题。其次,全面实施农业发展新阶段的战略任务需要农村土地法制建设做保障。今年1月初召开的全国农村工作会议,提出了我国农业和农村经济发展新阶段的战略任务,在“农产品相对过剩,市场约束增强”的宏观背景下完成“农业和农村经济结构战略性调整”和“增加农民收入”的任务,必须进一步稳定和完善家庭承包关系,用法律保障农民“长”而“稳”的土地使用权。第三,新中国农村土地制度变迁的历史已经发展到法制建设的重要阶段。从政策依据上看,党的十五届三中全会已经明确提出赋予农民长期而有保障的土地使用权以及建立相应的法律法规的要求;从现实需要上看,农村土地使用权立法也成当务之急;从理论发展和政策实践上看,对农村土地权利结构进行调整和重新构造的时机已经成熟,我们不仅应该而且能够用法律界定和规范“约束权利”,即明确所有权、稳定承包权、放活使用权、保护收益权、尊重处分权。

  2. 农村土地使用权立法的指导思想和基本原则。目前,我们对农村土地使用权立法和制度安排的一些重大理论和现实问题已经有了比较清晰的认识,下列理论和政策观点应成为农村土地使用权立法的指导思想和基本原则。

  (1)农村土地法律和制度建设的方向是农民土地使用权长期化、物权化、市场化、资本化。

  (2)农村土地集体所有、家庭经营的制度有极强的适应性和生命力,目前乃至今后相当长的历史时期,既不能改变农地集体所有的性质,更不能改变家庭经营的组织形式。

  (3)家庭承包经营的形式可以并且应该多样化,在自愿、平等、合理等原则基础上,农民可以选择和创造适应本地情况的承包方式。

  (4)由于土地生产功能、社会保障功能的双重作用,以及集体成员权利平等等因素所决定,公开、公平、公正分配和承包土地应该成为一个基本的立法原则;但与此同时应积极创造条件,逐步利用市场机制配置土地资源。

  (5)现实中农民土地使用权物权化的发展趋势应该得到法律的认可,不论法律的名称如何,承包农户应该享有排他的占有、利用、收益权,并且享有包括使用权继承、有偿转让、转包、入股、联合经营、抵押等权利在内的较充分的处置权。

  (6)允许农民土地使用权依法、自愿、有偿转让,在稳定承包经营使用权的基础上,用土地市场配置土地的利用权,解决人地矛盾。

  (7)确立耕地与非耕地、农村土地与城市土地的所有权和使用权在法律上公平原则,不同类别、不同区域的土地,其权利的期限、广度、稳定性等方面应具有一致性。

  (8)农村土地立法改革和执法保障是一个重要问题,其中利益群体特别是农民群体的参与,对于提高农村土地立法和司法质量有重大的意义和作用。

  (9)政府在农村土地法制建设中有重要作用,一方面应主导立法改革,在普法宣传和教育中发挥重要作用;另一方面应受制和服从于已颁布的法律,在法律范围内或在法律授权下制定具体政策、依法行政。

  3. 立法的依据、宗旨和目标。农村土地使用权立法的法律依据应该是《宪法》,其他法律与此法相抵触的,应以此法为准。中共十五届三中全会《决定》关于“要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”的规定,既是立法的宗旨,也是立法的直接目的。立法的根本目标是有效配置,合理、持续、高效利用稀缺土地资源,促进农村经济发展和社会长久稳定。

  4. 法律名称。我院认为,新的农村土地立法应当用物权而不是用债权去确认农户土地承包权,法律的名称应该是“农村土地使用权法”。现实农村承包农户所拥有的土地权利实际上有了物权性质,除抵押权外,其他如占有、利用、收益和部分处置权都已具备。对农地使用权物权化的发展趋势,新的立法应该予以确认。我院建议,不宜使用“农村土地承包法”的名称和框架,若使用这个名称,难免会降低新的立法的起点,不利于从根本上解决农民土地使用权保障问题。并且,用“农村土地承包法”概念,可能会使基层政府和集体所有者保留较大的土地调整权利。

  5. 法律框架。“农村土地使用权法”的框架应至少包括以下10个内容:

  (1)总则:立法依据、宗旨和目的;农村土地所有权和使用权法的执法主体;农村集体经济组织的法人资格。

  (2)农村土地所有权:哪类实体或组织可以拥有土地;获得土地所有权的方法;产权主体的界定;土地所有权者的权利和责任;国家对土地用途管制;集体内部所有权的分享。

  (3)农户土地使用权:使用权立法范畴,使用权定义(包括承包权、使用权、利用权及相互关系),农民土地使用权的继承和抵押,使用权获取与终止;使用权期限、权利和义务。

  (4)农村土地邻地利用权或他项权利:土地的公共使用权;空间权;通行和过水权。

  (5)农村土地权利流动:土地所有权的转移;土地使用权流转;土地权利流转中的优先权;土地权利流转的一般程序;土地权利转换成股份的步骤;土地流转双方的权利和义务。

  (6)土地登记:必须登记的土地权利;登记机关和程序;土地登记所需要的文件;登记的土地权利和不登记的土地权利在法律上的地位;农民集体和农户土地权利法律凭证。

  (7)非耕地开发和利用:非耕地使用规划;承包使用非耕地一般规定;非耕地承包和使用权的调整。

  (8)土地征用:被征用土地的公用目的;土地征用的机关;土地征用的程序;公用目的的强制征用;土地的赔偿;征用和赔偿的上诉过程。

  (9)法律责任。

  (10)监督和执行。

  6. 农村土地所有权主体及其法律地位。所有权的主体如何确定,是农村经济组织、村民委员会,还是村民小组?我们的意见是:仍然维持“乡镇集体、村农民集体和村民小组农民集体三级所有”的格局。但是,应明确规定由自治村集体经济组织和村民小组集体经济组织作为农村土地的发包方,自治村集体经济组织应依法登记,设立管理机构,取得与其他市场主体同等的法人资格和法律地位以及民事行为能力。村民小组及其相应的集体经济组织由于经济和行政职能弱化而无法独立承担民事责任的,可以与村集体经济组织形成委托代理关系,由村集体经济组织代为发包和管理。这样做有利于基层自治组织的社区管理和经济职能逐步剥离,能够在维持现状的基础上逐步过渡为农村土地所有权主体“两级分享”以自治村为主的格局。

  7. 农村土地使用权主体及其法律地位。农村集体所有的土地,本集体经济组织内部成员应拥有平等的成员权。农户家庭、农民个人、专业队组都可以成为土地的承包者。但是,集体土地承包经营最大的主体──农户家庭不具备法人资格,户主在法律上是自然人身分却事实上充当了“家庭法人”的代表。家庭经营作为农村一项长期的基本的经济制度,家庭生产功能的强化和长期化的趋势等,都要求将“家庭法人”作为一个新的法律概念。新的农地立法要分别界定“农户家庭”及其成员,特别是户主与其配偶的权利、义务和法律责任。专业队(组)的承包必须选举出法人代表。集体土地承包必须尊重本集体经济组织大多数成员的意愿,坚持公开、公平、公开和效率原则。经本集体经济组织三分之二以上成员同意,并报乡镇人民政府批准,本集体经济组织以外的单位或个人可以通过租赁取得土地经营权。

  8. 赋予农民包括抵押权在内的土地使用物权。法律确认农民土地使用物权,从层次上说,是将政策和有关规章已经认可的农民通过承包获得的土地实际占有、利用、收益和包括在承包期内继承、转让、转包、入股、交换、出租、联合经营等处分权在内的使用权上升为法律,使“农民土地使用物权”符合“法定主义”原则;从内容上说,就是赋予农民土地使用权的抵押权。给农民承包土地抵押权能充分扩大农村内需市场,对于实现农业和农村新阶段的战略任务有极为重要的意义。目前对赋予农民土地使用权的抵押权有两方面的顾虑:一是与《中华人民共和国担保法》第三十七条的规定相抵触。二是银行的金融风险和农户生存风险问题。我院认为,既然担保法允许“依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地”可以抵押,“乡(镇)村企业的土地”可以与建筑物一起抵押,那么担保法也应该修改“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得抵押”的条款。因为不同类别的集体土地使用在法律原则上应该是平等的。况且,包括外国投资者在内,通过出让、租赁等手段获得的国有土地使用权可以抵押,而农民在本集体经济组织内部通过承包获得的土地使用权却不能抵押,这是不公平的。至于银行金融风险,完全可以在技术操作上予以防范。比如,对于破产农户,银行可以获得该农户土地剩余索取权,银行与农户形成土地债权关系,清偿债务后,土地使用权归还原承包农户。这样做能保证银行和破产农户双方的“安全”问题。

  9. 用法律规定农民承包的土地使用权至少30年不变。1993年11月5日中发11号文件做出了“在原定的耕地承包期到期之后再延长30年不变”的决定,1998年9月党的十五届三中全会《决定》强调“赋予农民长期而有保障的土地使用权“,随后颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定“……土地承包经营期限为30年”,江泽民总书记在安徽考察工作时的讲话又强调“承包期再延长30年不变,而且30年以后也没必要再变”。我们认为,这些有利于农业和农村经济发展的政策和“讲话精神”应上升为法律。关键是要用“农民土地承包使用期限至少30年不变”的法律语言予以确认和强化。并且应该规定,承包合同到期以后,承包者可以依法延续承包关系。“至少30年不变”,其内涵应包括农户承包的土地面积和四至等基本不变,至少30年的使用权利广度(权能)不变,家庭经营制度不变,法律规范不变等。这样做,长期坚持家庭承包经营这一基本经济制度才有法律保障。

  10. 严格限制至少30年土地使用期内承包土地的调整。在30年不变的承包期限之内要不要调整土地是一个非常敏感的问题,中央政策提倡“增人不增地,人不减地”,也允许“大稳定,小调整”,但如何调整又没有明确的规范,急需立法予以界定。我们认为,在当前条件下,采取严格限制下的土地小调整是比较稳妥的。其限制因素包括:

  (1)小调整的必备条件,如人地矛盾突出、缺乏生活来源的守法农户,合法新增人口和劳动力等;

  (2)小调整的间隔年限应定为不少于10年;

  (3)小调整程序的设定,比如,缺地农户申请,2/3以上成员或村民代表同意,报基层政府批准;

  (4)小调整数量的限制,最多只能涉及村内每农户半人份额的土地限定在农户承包耕地面积的1/8之内;

  (5)允许调整土地的农户预先选择、指定用于调整的土地。

  11. 对土地使用权流转和土地市场做出规定。农民土地使用权流转已经事实存在并且大量发生,国家法律应支持和保护农民土地使用权依法、自愿、有偿流转,应该界定农地使用权流转的原则,比如不改变农地所有者权属关系,不改变农业用地性质等;界定土地使用权流转的形式,如转包、转让、入股、互换、租赁、继承、拍卖等;界定土地使用权流转的程序;界定土地使用权流转的交易市场规则包括土地地力的评估和定价。

  12. 非耕地开发利用和管理应该纳入农村土地使用权法。我们建议:

  (1)非耕地的开发利用要纳入土地利用总体规划,与基本农田保护政策相配套,以保证耕地面积总体动态平衡和新增农业人口基本生活来源为原则,制定严格的开发利用和控制政策。

  (2)非耕地资源的配置应坚持效率优先、兼顾公平,可以考虑的具体措施是,在社区内部采用竞价承包;对外可采用定价招标、社区内成员优先等办法。

  (3)改革开放初期为鼓励农民开发非耕地尤其是“四荒”地所采取的“谁开发、谁所有”的做法必须终止。

  (4)县域经济发展过程中,利用土地资源优势招商引资等做法必须规范,集中连片对外承包非耕地资源须征得2/3村民或代表同意,并履行报批手续。限制低价格、大面积、长期限,强制性承包、租赁、拍卖集体非耕地的做法。

  (5)非耕地资源必须有一定的蓄养。

  13. 应界定农村土地的邻地利用关系(或他项权利)。国有土地和集体土地都应该设立他项权利。特别是农村土地家庭经营、利益个体化以后,土地的相邻关系突出出来,在农户土地相邻纠纷案的处理过程中,人们经常遇到土地除承包权、使用权、收益和处分权之外的其他物权,比如,在他人使用的土地上的通行权、过水权、埋管线权、空中架线权等。况且,《担保法》第47、48条有他项权,房地产法也有他项权利,《民法通则》规定了邻地利用关系及其基本原则,而土地管理法中却没有他项权利的规定。新的农村土地立法应当设立邻地利用权或他项权利。

  14. 应强调农民土地权利登记和公开主张。农村集体经济组织内部的承包方案应向本集体经济组织成员公布,集体经济组织与农户承包合同应规范化,并由公证机关予以公证,农户承包土地面积、范围、四至界线等要予以登记,并核发土地使用权证书。

  15. 正确处理法律的一致性和客观实际多样性的矛盾。这涉及到三个方面:一是农村耕地和非耕地、农村土地和城市土地在法律原则上的公平问题;二是土地法、森林法、农业法、担保法等有关农村土地管理规定的一致性问题;三是应当赋予省市、自治区人大及其常委会结合本行政区域的具体情况制定实施办法的权力。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
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