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加快基本公共服务均等化的制度建设(16条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-27    已有人阅读过

  (2008年3月)

  随着我国改革发展进入新时期,实现基本公共服务均等化,既是新阶段改革发展的压力,也是动力。实现基本公共服务均等化,关键在于强化政府责任,加快制度创新,逐步建立起适合我国国情的公共服务体制。第一,适应改革发展新形势,从制度层面推进和落实基本公共服务均等化;第二,通过立法建立健全政府承担基本公共服务最终责任的体制机制;第三,把政府间财政能力均等化作为公共财政制度建设的重点;第四,建立政府主导、社会参与的基本公共服务投资体制,提高供给效率;第五,在全国范围内统筹规划,分步骤推进基本公共服务均等化制度建设。

  随着我国改革发展进入新时期,实现基本公共服务均等化,既是新阶段改革发展的压力,也是动力。实现基本公共服务均等化,关键在于强化政府责任,加快制度创新,逐步建立起适合我国国情的公共服务体制。

  一、适应改革发展新形势,从制度层面推进和落实基本公共服务均等化

  1. 基本公共服务均等化对经济社会可持续发展既是压力,也是动力。改革开放30年来,我国由生存型社会开始步入发展型社会。广大社会成员在解决了温饱问题以后,对义务教育、基本医疗、基本社会保障等基本公共服务提出了新的要求。当前,城乡差距、贫富差距持续扩大,困难群体有增多的趋势,财富总量的增长与民生问题突出并存,这使得基本公共服务均等化的压力越来越大。

  另一方面,也应看到,基本公共服务均等化已成为广大社会成员共享改革发展成果的热切期盼,也成为新阶段可持续发展的重要动力。基本公共服务均等化,有助于转变经济发展方式。健康和教育服务的均等化有助于促进人力资本积累,降低经济增长对物质资源投入的依赖;基本社会保障的均等化,有助于增加居民对未来的稳定预期,促进消费,扩大内需。基本公共服务均等化,有利于推进以民生为重点的社会建设。缩小城乡、区域和不同社会群体之间基本公共服务的差距,有助于减少分配失衡造成的消费不平等;有助于减少绝对贫困,形成有效的社会安全网;有助于弱势人群获得基本的经济机会,扩大中等收入群体。

  基本公共服务均等化也将对新阶段改革产生重要的推动作用。尤其是在推动政府转型,建设公共服务型政府,在推动公共财政制度建设,在推动建立多元参与的公共服务体制等方面发挥重要而积极的作用。

  2. 基本公共服务均等化是协调重大利益关系、推进收入分配制度改革的重要途径。经过30年的改革,我国建立了市场经济体制的基本框架,在经济体制改革方面取得了重要进展。随着市场化改革的逐步深入,利益主体、社会结构已经多元化了,但在国家层面,还没有形成一个有效协调利益的社会机制。其中突出的问题在于,基本公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间存在比较大的差距,由此造成公民基本权利多维的不平等。在市场经济条件下,尤其在转型时期,社会成员在财富和收入分配方面有较大差距难以避免,但随着财政能力的快速提高,政府要建立基本公共服务均等化的相关制度安排,确保财富和收入分配上的差距不转化为权利和机会的不平等。因此,新阶段的社会体制改革,就是以基本公共服务均等化为重点,形成全民共建共享和谐社会的体制机制。

  3. 加快基本公共服务均等化制度建设,推进社会体制改革的实质性进展。近几年,在财政收入大幅度提高的情况下,各级政府通过调整财政支出结构,加强了基本公共服务的投入,在解决民生问题方面取得了明显的成绩。但基本公共服务在城乡、区域和不同群体之间失衡的局面仍未根本改观。究其原因,在于基本公共服务均等化尚未形成有效的制度安排。例如,各级政府在基本公共服务中的职责缺乏明确的划分,这就使得公共服务均等化难以考核和问责;在现行层级财政模式下,每一级财政都主要考虑本级财政的收支平衡,对辖区内下一级财政的均衡作用不明显,基层政府往往因财政能力不足而无法真正履行基本公共服务供给责任;由于事业单位改革和社会公益性组织发育滞后,基本公共服务供给缺乏高效率的组织载体和组织平台,这使基本公共服务覆盖农村和落后地区相当困难。为此,加快社会体制改革,需要从多方面取得突破:一是从制度上强化政府在基本公共服务均等化中的最终责任;二是以政府间财力均等化为重点建设公共财政制度;三是建立政府主导、社会参与的基本公共服务投资体制,调动各方面的积极性参与社会建设。

  二、通过立法建立健全政府承担基本公共服务最终责任的体制机制

  4. 明确界定各级政府的基本公共服务供给责任。把进一步理顺中央地方各级政府事权作为行政管理体制改革的重要任务。中央政府应主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付和服务监督评估,重点强化规划和决策职能。地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进等,重点强化执行职能。要从广大社会成员最关心的基本公共服务入手,清晰地划分各级政府的专有职责、中央地方政府的共有职责。

  (1)强化中央政府在基本社会保障服务中的责任。基本社会保障的受益范围是全国性的,应由中央政府提供,承担全部或大部分的支出责任。为此,要尽快实现由中央统一标准,统一提供,改变其主要由地方提供,政策不统一的局面。

  (2)强化地方政府在公共就业服务中的责任。公共就业服务的受益范围基本上是地方性的,溢出效应不大,应由地方政府提供,承担主要支出责任。考虑到基层政府财政实际困难,中央和省级政府可以通过专项补贴的方式支持基层政府为农民工提供公共就业服务。

  (3)规范中央和省级政府在基础教育、公共卫生和基本医疗服务中的责任。基础教育、公共卫生和基本医疗服务的受益范围是地方性的,但考虑到具有明显的外溢效应和区域均等化的要求,应由中央和地方共同提供,按比例分担支出责任。下一步的教育、医疗卫生体制改革,应进一步细化中央和省级政府的服务范围、支出比例、管理权限等,按照受益范围确定支出责任分担比例。

  5. 建立基本公共服务均等化的法律体系。现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主,立法层次比较低,成为实现基本公共服务均等化的不确定因素。应逐步完善法律,使基本公共服务均等化成为政府的法定义务。

  (1)完善基本公共服务专项法律。以《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的规定为依据,在义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域,建立起具有权威性、规范性的基本公共服务专项法规体系。

  (2)制定《地方政府法》。公共服务均等化做得比较好的国家都有专项法律来划分中央与地方的权限范围。我国也应探索制定专门的《地方政府法》,明确地方政府在基本公共服务领域的职责和权限。

  (3)制定《基本公共服务均等化法》。在基本公共服务专项法律和中央地方关系调整取得一定进展的情况下,适时出台《基本公共服务均等化法》,从法律上规范基本公共服务均等化政策实施主体和相关责任体系。

  6. 建立基本公共服务均等化政府问责制。从基本公共服务均等化的关键环节入手,加强政府问责。一是将基本公共服务作为政府问责的重要指标;二是强化对农村和农民工基本公共服务供给的问责;三是加强对地方政府在本辖区内基本公共服务均等化的问责;四是构建全流程、立体式的问责机制,使基本公共服务的决策、执行都纳入问责范围,使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机地结合起来。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
定价:68.00元元
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