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推进以基本公共服务为主线的农村综合改革(13条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-27    已有人阅读过

  (2006年12月)

  我国农村改革发展走到今天,基本公共服务严重不到位,已成为制约农村经济社会发展的突出矛盾。随着农村公共需求的全面快速释放,为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实的期盼,也是进一步解放和发展农村生产力,确保社会和谐稳定的重要基础。在这个特定背景下,新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾,变革农村的上层建筑,逐步实现城乡基本公共服务均等化,并以此为起点,建立统筹城乡发展的一系列体制机制。

  一、农村改革发展走到今天,基本公共服务严重不到位已成为制约农村经济社会发展的突出矛盾

  1. 当前,我国正由初步小康向全面小康社会过渡,广大农民的公共需求正在全面快速释放出来,由此形成了农村基本公共服务供给的巨大压力。经过28年的农村改革,我国农村正处于由生存型社会向发展型社会转变的关键时期,广大农民在义务教育、公共医疗、社会保障等方面潜在的公共需求正在全面快速转变为现实需求。现实情况表明,基本公共服务的严重缺失已经构成了农村上层建筑变革的巨大压力:城乡基本公共服务之间的过大差距持续拉大了城乡收入差距的鸿沟;农村基本公共服务严重缺失降低了农民抗御各种风险的能力,教育、医疗费用过高成为新阶段农民致贫、返贫的主要因素;在基本公共服务严重缺失的情况下,多数农民就会持续徘徊在温饱线和小康未稳之间,很难实现启动农村消费市场的目标。

  2. 为农民提供基本而有保障的公共服务是进一步解放和发展农村生产力的基础。农村改革发展走到今天,进一步解放和发展农村生产力已经越来越依赖于农村人口素质的提高。农村基本公共服务的长期严重缺失,制约了农村人口整体素质的提高。由于农民文化水平偏低,农业科技成果转化率和转化成果普及率仅为30%~40%。农村劳动力转移的速度和规模也同农民的素质直接相联系。强化基本公共服务供给不仅可以提高农民素质,加快农村劳动力转移,还可以提高农民工在初次分配中的收入水平。从统筹城乡发展的大局出发,以提高人口素质为重点,解决农民的基本公共服务问题,使农村的人口数量压力尽快转化为人力资源优势。

  3. 以基本公共服务为主线推进农村综合改革对贯彻落实科学发展观具有全局和深远意义。当前,在落实科学发展观的“五个统筹”中,统筹城乡协调发展的重点在农村,统筹区域协调发展的重点在农村,统筹经济社会协调发展的重点也在农村,而农村最为突出的问题在于广大农民公共需求的全面快速释放与基本公共服务严重缺失之间的矛盾。也就是说,农村基本公共服务问题已经成为城乡协调发展、区域协调发展和经济社会协调发展三大全局问题的矛盾汇集点。以基本公共服务为主线推进农村综合改革,就是要抓住城乡二元结构中的突出矛盾,从解决广大农民生存发展的基本问题出发,进一步明确各级政府在解决“三农”问题中的职责定位,并以此来打破城乡二元制度结构,建立落实科学发展观的体制机制保障。

  二、从全面提高农村人口素质的现实要求出发,把基本公共服务供给作为新阶段农村综合改革的主线

  4. 全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革。中央已明确,“十一五”的前两年全部免除农村义务教育阶段的学杂费,这是向实行免费义务教育迈出的重要一步。以此为起点,还需要进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任,在建立农村义务教育稳定的投入机制方面尽快取得突破:

  (1)要把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入,通过中央和省级政府进一步的经费追加,逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。

  (2)以保证乡村学校稳定的教师队伍为重点,将乡村教师津贴严格纳入政府财政预算,确保按时足额发放。

  (3)对于贫困县,中央和省级财政应当增加转移支付比例,确保经费落实。

  (4)加大审计和检察力度,杜绝挪用、占用国家补助资金的现象,杜绝农村义务教育乱收费的回潮。

  5. 全面推行新型合作医疗制度。新型合作医疗是一项系统工程,需要从多方面加大改革力度。

  (1)中央和省级政府要继续增加投入,减轻农民筹资压力,增强农民对政府长期发展农村合作医疗的信心。出台优惠政策,免除农村五保户、特困家庭的参合交费,提高参合率。

  (2)进一步完善保障办法,在保大病的同时,兼顾常见病、多发病的预防和治疗,满足大多数农民的基本医疗卫生需求。

  (3)逐步扩大定点医疗机构,使参保农民有更多的选择余地,促进医疗机构改善服务质量和降低价格。对外出的参保农民,允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医,然后凭相关证明至参合地报销,以提高经常外出农民的参合积极性。

  (4)加强对新农合基金的管理和监督。要建立健全新农合管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制,规范新农合保险的运作,提高资金的使用效率。

  6. 在全国范围内建立农村最低生活保障制度。前几日,中央农村经济工作会议明确提出,积极探索建立覆盖城乡的社会保障体系,在全国范围内建立农村最低生活保障制度。农村低保涉及人多、面广,农民居住分散,流动性大,家庭收入变动较大。因此,农村低保是一项政策性极强而且对政府能力要求很高的一项任务。

  (1)中央和省级政府应当尽快组织调研,各自制订农村最低生活保障相关法规和条例,在民政部门建立专门的机构进行实施和管理。

  (2)各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出,确定农村最低生活保障标准。可以考虑以县(市)为单位划线,尽快建立农村最低生活保障线制度。

  (3)保障资金的来源应坚持政府投入为主的原则,把农村最低生活保障资金列入财政预算。考虑到县乡财政的实际困难,应尽可能降低其负担比例。加大省、市两级财政转移支付的力度,确保低保资金足额到位。

  (4)加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、司法行政、农业、科技等部门的沟通与协作,整合各项惠农政策,实现由单项救助向综合救助的转变。

  7. 建立农民工基本公共服务供给制度。为农民工提供基本公共服务是统筹城乡发展的重点,也是难点,需要采取多方面的综合配套措施,区分不同情况加以解决。

  (1)将征地过程中的失地农民和具有固定谋生手段的农民工纳入城镇基本公共服务保障体系。失地农民失去了土地提供的基本生活保障,只能纳入城市社会保障。一部分农民工经过在城镇的长期积累,开始从事个体经营活动,成为城市纳税人,政府应责无旁贷地按照城市相关标准为其提供基本公共服务。一部分农民工具有一技之长,并有比较稳定的工作和收入来源。如果城镇能够为其提供基本公共服务,他们就能够在城镇安居乐业。

  (2)对低技能、收入无保障的农民工,宜考虑先在农村解决他们的基本公共服务问题。可以采取措施提高其技能,待其有了稳定的工作岗位和收入来源时,再按照城镇居民的标准为其提供基本公共服务。

  (3)引导农民工在区域层次上的梯度转移。我国需要向城镇转移的农村人口数量巨大,不可能都进入大中城市,相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。应当着力发展县域经济,振兴小城镇经济。积极引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移,扩大农村富余劳动力的就地转移。这样,就可以缓解大中城市为农民工提供基本公共服务的压力。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
定价:68.00元元
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