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适应我国公共需求变化,加强政府社会再分配职能(20条建议)

作者: 中改院课题组   时间: 2012-07-27    已有人阅读过

  (2005年12月)

  一、面对我国社会矛盾的深刻变化,加强社会再分配既有现实性,又有迫切性

  1. 伴随日益突出的“两大矛盾”,我国实行社会再分配有日益强烈的客观需求。当前,我国社会已开始由生存型向发展型转变,社会面临着两大突出矛盾:一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾;二是社会成员公共需求的全面、快速增长同公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。

  面对第一个矛盾,要把可持续发展放到更加突出的位置。以可持续发展为中心,把进一步完善社会主义市场经济体制作为改革攻坚的目标。面对第二个突出矛盾,应该把加快建立社会主义公共服务体制明确作为改革攻坚的目标。我国“十一五”时期在解决收入分配问题,尤其是再分配问题方面,要着重解决好基本公共产品的供给问题。这样既有利于经济增长,又有利于建设和谐社会。

  (1)促进就业与再就业是影响收入分配与社会再分配水平的直接因素。20世纪90年代中后期以来的国有企业改革和经济结构调整,至今已向社会释放出3000多万下岗职工。此外,城镇每年新增劳动力近千万,农村还有上亿剩余劳动力将逐步转移到城镇中来。面对巨大的就业压力,千方百计扩大就业,成为各级政府公共服务的重点之一。

  (2)健康水平对中低收入群体、特别是贫困人口的威胁相当大。据统计,农村贫困人口中有70%是因为疾病造成的。因此,改革城镇基本医疗保障体制,加快建立新型农村合作医疗体系,已成为广大社会成员越来越迫切的需求。

  (3)教育水平对收入分配与再分配有重要影响。专家估计,导致我国收入分配差距拉大的各种因素中,教育因素所占比重高达20%。我国5亿多农村从业人员,平均受教育年限还不到7年。这种受教育状况加大了城乡收入分配差距。

  (4)基本的社会保障已成为中、低收入群体对社会再分配的突出要求。当前,我国的社会保障面临三大问题:一是城镇社会保障的覆盖面不广;二是农村社会保障的严重缺失;三是人口老龄化的挑战。经验证明,社会保障制度的完善有利于再分配的顺利进行,有利于满足弱势群体的基本需求。

  (5)生产、卫生和食品等公共安全越来越成为广大社会成员的基本公共需求。近期不断发生的矿难引起人们对公共安全的极大关注。数据表明,2004年,我国产煤量仅占世界总量的1/3左右,但矿难死亡人数却占世界矿难死亡总人数的80%。

  2. 伴随收入分配差距的不断扩大,我国面临实行社会再分配的巨大压力。改革开放27年来,我国经济高速增长的同时,居民的财产和收入差距日益扩大已成为社会普遍关注的焦点问题。尤其是1990年以来,个人收入和财产之间的差异全面扩大。全国的基尼系数已超过了国际上0.4的警戒线。专家估计,城乡居民收入差距可能达到6倍。地区差距在逐渐拉大,行业间收入差距问题越来越突出。此外,劳资关系失衡、劳动者收入偏低已经成为当前全社会面临的严峻问题。在这种情况下,我国实施社会再分配的紧迫性在全面增强:

  (1)通过社会再分配调动劳动者积极性的紧迫性在增强。适度的收入分配差距有利于调动劳动者的积极性,但是收入差距过大就会使部分劳动者产生挫折感,就会使低收入者无力进行人力资本积累,从而不利于解放和发展生产力。

  (2)通过社会再分配确保经济持续快速增长的紧迫性在增强。逐渐拉大的收入分配差距,是我国消费率多年来过低的重要因素。我国的消费率从1981年的67.5%下降到2003年55.4%,大大低于世界的平均水平。长期过低的消费率使我国潜在的大市场难以启动,宏观经济难以摆脱投资拉动和对外依存度高的基本格局,从而增加了经济运行的风险。

  (3)通过社会再分配确保社会和谐稳定的紧迫性在增强。近年来,我国因劳资矛盾引发的社会群体事件在增加,因收入分配差距过大引发的社会各种失衡的矛盾和问题在增多,不能不引起高度重视。

  3. 按照科学发展观的要求,实施有效的社会再分配已经成为下一步改革发展的重要任务。以科学发展观为指导的发展是包括经济、社会、文化的全面发展;人民是发展的主体、参与者和受益者;发展必须具有公平性,它的受益者不只是一部分人,也不是大部分人,而是全体人民,尤其是妇女、老人、儿童和农村人口;发展不仅仅有益于当代,更要考虑代际之间的平衡,即可持续发展;政府拥有和掌握相当大的资源,但是必须同整个社会进行合作,共同推动发展。科学发展观所要求的“五个统筹”在很大程度上决定于我们能否实施有效的社会再分配,使全体人民能不断地分享改革与发展的成果。

  二、“十一五”期间要把提供基本的公共产品和公共服务作为实行社会再分配的重点

  我国实施社会再分配不是回到计划经济时代的平均主义,也不是搞不切实际的高福利,而是从公共需求全面快速增长的现实出发,使公共服务的覆盖面扩大到全体社会成员,使全体社会成员都平等享受到基本的公共产品和公共服务。

  4. 提供平等的就业机会和保障劳动者的合法权益。各级政府要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置,着眼于建立多层次、多渠道的就业服务体系。一是要保证就业机会的平等化。要进一步改革劳动就业管理制度,扫除妨碍实施积极就业政策的制度障碍,如户籍制度和劳动力市场制度;二是建立规范的政府、工会和雇主组织三方谈判机制。要注重劳动力供求主体组织行为的形成,克服基层工会在维护职工具体利益中的角色缺位问题,当务之急是建立能代表和维护农民工权益的工会组织;三是要实行鼓励劳动密集型企业和中小企业发展的公共政策。

  5. 建立低水平、广覆盖的社会保障体系。多年以来,尽管我们做了很多努力,但社会保障的覆盖面还是太窄,到目前为止,享受社会养老保险的只有1.7亿人,全国有65.7%的人没有任何形式的医疗保险。纳入医疗保险体系的只有1.2亿人,而失业保险只能覆盖1亿多人。也就是说,多数城镇职工未能享有社会保险,而广大农民则基本上被排斥在社会保障体系之外。这种情况造成了严重的社会不公平,并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。而且,目前的社会保障制度在不少层面都存在财富逆向转移特点,不仅没有发挥社会再分配的作用,还成为收入分配差距扩大的因素。因此,必须坚持低水平、广覆盖的原则,逐步将所有的社会成员纳入社会保障体系。

  6. 使人人享有基本的公共医疗卫生服务。改革开放以来,我国的经济实力已经增长了10倍以上,这为承担全体公民的基本医疗保障提供了可能和基础。当前,关键问题是我们需要在制度设计上优先保障所有人的基本医疗需求。作为一个发展中国家,在干预重点和干预方式上的选择尤其重要。首先,应当集中资金提供基本的公共卫生服务和基本的医疗保障,政府应免费提供传染病预防、妇幼保健、健康教育等公共服务;第二,在疾病治疗方面,应将医疗资源集中于成本低、效益好的基本临床服务;第三,对于那些按照现有技术可以取得较好治疗效果,但成本非常高昂的临床服务,在现阶段不宜广泛提倡;第四,必须彻底放弃那些成本高、效益极差的临床医疗服务;第五,应降低门槛,鼓励大量的社会资本进入医疗卫生行业。第六,应坚持社区为本、预防为本的原则,充分发挥社区的监督管理作用,加大对流行病、传染病的预防力度。

  7. 使人人享有基本的义务教育权利。教育对收入分配的决定作用变得越来越重要。大力发展基础教育,不仅是保证人民享受基本人权,特别是生存权与发展权的规定性要求,也是社会发展的标识性成果,是社会经济发展的根本目的之一,我国必须尽快实现义务教育全部免费。目前,以地方财政投入为主的义务教育体制,只能继续扩大地区之间、城乡之间的差距。因此,义务教育的公平也必须通过社会再分配的公平来实现。一是国家要制定统一的义务教育投资和办学标准,明确规定地方财政对义务教育投资占财政一般预算收入和一般预算支出的比重;二是农村义务教育投资实行县级统筹,由县级教育管理部门按国家标准统一配备义务教育阶段各级学校的教育资源;三是国家财政对农村义务教育投资不足的差额部分进行补贴,县级地方财政不能达到国家规定的教育资源配备水平时,差额部分主要由国家财政予以补足;四是试行“教育券”制度,解决当前教育资源配置不公平而产生的择校和乱收费问题,试行将义务教育阶段的每个受教育者享有的教育资源,按标准折合成教育券,由每个受教育者持有,受教育者可凭教育券进行择校学习,国家按学校收取的教育券数额拨付教育经费。

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作者:中国改革发展研究院
出版社:中国经济出版社
出版时间:2011年07月
定价:68.00元元
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