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汪玉凯:破解既得利益集团,是收入分配制度改革的关键

作者: 汪玉凯   时间: 2012-12-29    已有人阅读过

  种种迹象表明,我国的收入分配制度改革已经陷入困境,不伤筋动骨,很难走出困境。而破解既得利益集团的干扰,成为问题的关键。
    一、四大差距都被放大,折射收入分配制度的扭曲

  从目前中国社会的现实来看,有三种矛盾似乎深刻地制约着经济社会的发展,也直接威胁着中国社会的和谐,这就是:官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。而这三大冲突似乎又都与我们的现行分配制度有关。做出这一判断的基本依据是,在过去30年的改革开放中,四大差距都被放大了,而没有一个被缩小:即城乡收入差距、贫富差距、行业差距和地区差距。

  从收入差距来看,1978年中国的城乡收入差距是12.22,到30年以后的2008年直接被放大到13.33,这几年虽然有所改善,但目前仍然是1:3.23。从行业差距来看,在改革开放以前,由于中国的基尼系数很低,行业差距也很小,甚至基本没有,当然那是平均主义大锅饭。到了目前,全国的行业差距已经到1:4.7,如果按照个别高收入企业来看,那就更高,如2010年全国平均收入最高的企业据说是中石油,平均年收入高达38万。从地区差距来,虽然这是中国长期存在的一种社会现象,但无可置疑的是,在改革开放以来,这种差距也被急剧地放大了,这与我们率先开放东南沿海、实行梯度推进战略有关。尽管后来我们意识到这一点,提前实行西部大开发战略、中部崛起战略等,但被拉大的地区差距,要想在很短的时间内解决,有一定难度。至于贫富差距问题,这也许是社会最为敏感的一个话题,也最被社会所诟病。有人说,目前中国的基尼系数达到0.48,有人是甚至认为早已超过0.5。但一个不争的事实是,中国的改革开放确实造就了大批亿万富翁,财富源源不断地向政府、向资方、向垄断行业手中集中,也是一个基本性事实。少数人掌握的巨额财富与普通民众的收入形成很大的社会反差。

  四大差距都被放大,在一定意义上折射出目前中国收入分配制度方面的扭曲。我们知道,在市场经济条件下,尽管多数人的收入水平是由市场的供求机制调节的,但这决不意味着政府就无可作为。事实上,在当代社会,政府在调节社会财富的分配方面一直扮演重要角色。从某种意义上说,政府的权威性,就在于手中掌握社会收入分配的杠杆,通过公共政策的制定,通过税收、利率、社会保障等多种形式调节社会整体利益格局。如果一个国家出现了明显的两极分化,只能说明收入制度出现了问题,或者被扭曲,这也是政府治理不成功的表现。因此,重视收入分配制度并不断进行这方面的改革,是一个国家长治久安的重要条件,也是任何一个国家都十分重视的根本性问题,我们不可小视。

  二、既得利益集团的阻挠是收入分配制度改革的最大障碍

  这些年来,围绕收入分配制度改革的呼声不绝于耳,有关方面也确实进行过一系列努力,但总体看收效甚微,阻力重重。原因也许很多,但笔者认为最关键的恐怕是既得利益集团的阻挠。那么究竟什么是既得利益集团,我们应该如何认识当前中国社会的既得利益集团现象,我认为需要做深入的理论分析和探讨。

  按照笔者的理解,所谓既得利益集团是指在社会经济活动中,以利用权力或垄断获取巨额利益,并由此形成边界清晰、相对稳定的一种群体聚集效应。其主要特征有四:一是有足够的权力资源。这就是说,既得利益集团常常是和公权力紧密联系在一起的,并且有比较大的权力影响力;二是有足够的垄断能力。有的既得利益集团,虽然本身可能不直接掌握很大的行政权,但背靠权力资源,对市场或社会有很大的垄断能力;三是有影响政府公共政策制定的渗透力甚至决断力。有些利益集团由于在某一领域处于主导地位,因此对政府的公共政策制定和实施,会产生很强的影响力和渗透力,使一些公共政策的制定过程或结果更有利于自身的利益;四是通过利益关联,逐步形成群体的边界,获取集团利益。应该说多数既得利益集团都不是在一夜之间可以形成的,而是经过长期的“苦心经营”才逐步形成的。既得利益集团一旦形成,就会兴风作浪,呼风唤雨,在社会利益博弈中不断出击,不断攫取集团利益。

  现实生活中,既得利益集团常常表现出四种现象:一是权力、资本、资源三者叠加。换句话说,有些既得利益集团,既掌握权力,又掌握资源,甚至还掌握资本,表现为三者的叠加。其中尤以权力更加重要,有了足够的公权力,就可以获取更多的资源和资本,因此,公权力成为中国既得利益集团最重要的始作俑者;二是对国民经济的某些重要领域形成事实上的垄断。在我国,这种垄断突出地表现为以国有企业、特别是央企为代表的一些垄断行业,如石油石化、金融、证券、保险、电力、电讯、铁路、民航、烟草等。这些国有企业背靠政府,在市场上呼风唤雨,获取垄断利益,与普通经营者形成巨大反差,一直为社会各界所诟病;三是直接影响、甚至左右公共政策的结果。正因为既得利益集团掌握权力、资源、资本,所以这样的集团一旦形成,就有足够的能力影响政府公共政策的结果,使政府的某些政策能更有利于自身的利益而不是相反;四是既得利益集团与普通大众形成明显的心理和利益上的情绪对立。可以肯定地说,当前中国社会的反映出的上述三大冲突,即官民冲突、劳资冲突、贫富冲突,从一定意义上看,都是社会公众与既得利益集团情绪对立的表现。

   这里需要要认真分析的一个问题是,到底当下的中国社会是否已经形成了既得利益集团?这是一个我们必须正视的重大问题。按照笔者的见解,前面我们对既得利益集团所作的种种理论上的概括和描绘,就是要为衡量现实中的既得利益集团的现状提供一个分析框架或逻辑。按照这个框架和逻辑,笔者认为目前中国社会至少可以说已经形成了三大利益集团的雏形:一是以官员为代表的权贵利益集团;二是以国有企业为代表的垄断利益集团;三是以房地产和资源行业为代表的地产资源利益集团。与此相对应,围绕公权力中国社会实际产生了三大富豪群体:一是权贵富豪;二是精英垄断富豪;三是地产资源富豪。权贵富豪我们可从中央这些年来不断加大反腐败力度中可以窥探到其中一些端倪,贪腐2.16亿的杭州“三多市长”许迈永可以算作其中的代表。精英垄断富豪,主要是指那些动辄年薪上百万甚至更高的国有企业高管为代表。至于地产资源富豪,则更是人人皆知。这些年来,胡润的中国富豪排行榜靠前的几乎全是房地产商,在山西、内蒙、陕西等一些资源富集区出现的大量亿万富翁,几乎都与当地的资源有关。

  无论是三大利益集团还是三大富豪群体,所产生的负面影响,已经使整个社会陷入一种焦虑状态,也使收入分配制度改革几乎陷入困境。由于在收入分配方面积聚的问题越来越多,而且得不到应有的解决,反过来为既得利益者运用手中的权力或者影响力,借助改革之名强化、甚至固化了既得利益集团的利益,使公众及弱势群体在整个利益博弈的格局中处于极为不利的地位,使其博弈能力进一步下降、甚至丧失。社会上有人直言不讳地说,我们目前最大的问题,就是公共政策这个天秤本身在某些方面失去了平衡:“上层的精英化”和“下层的碎片化”同时并存,并在支离着这个社会:所谓“上层精英化”就是中央所说的官商勾结,前者掌握权力,后者掌握金钱,二者一拍即合。这些年来中央抓出80多位省部级高官腐败分子,几乎无一例外地都有官商勾结的问题。所谓“下层碎片化”,是指当一个普通市民或者农民利益受损后,没有组织替他们诉求,而是完全靠个人的力量与社会抗争,这里的抗争更多地是与当地政府抗争,这就很难找到说法,由此导致大量的越级上访或者到北京上访,当一些问题不能得到及时解决时,就采取更加激烈的手段,最终引发了大量的群体性事件。因此,群体性事件的高发,在一定意义上反映的仍然是一个社会公共政策的公平和公正问题,反映着整体社会收入分配的基本格局,同时也是官民冲突、劳资冲突、贫富冲突在特定环境下的具体表现。这一点尤其需要我们的各级领导有清晰的认识。

  三、破解既得利益集团,必须从改革公权力入手

  当我们深刻地意识到既得利益集团成为我国深化收入分配制度的最大障碍的同时,我们还需要进一步分析,既得利益集团在中国为什么能够如此快地发展并形成气候?换句话说,中国既得利益集团形成的条件是什么?笔者看来,这个问题虽然复杂,但最主要的大概有5方面原因:

  第一,改革开放的大环境,允许一部分地区和一部分社会成员率先富裕的外部环境,以及国富优先的大背景。我们知道,改革开放以来,在分配格局上我们反映出两方面趋势和走向:一是国富优先战略;二是允许一部分地区和个人率先富裕,带动共同富裕。30年下来,应该说,国富优先的战略是比较充分地实现了,但是当一部分地区和个人率先富裕之后,共同富裕的目标实现得并不理想。再加上公平与效率之间,我们更多地关注效率,因此对社会公平注意不够。这样的氛围和政策环境,客观上为利益集团的形成和贫富差距的拉大提供了土壤。

  第二,市场经济的发展,为缺乏有效制约的公共权力,提供了广阔的寻租空间。对于公权力的监督,我们在理论和实践中似乎一直都很重视,但令人难以理解的是,市场经济越是深入,我们对公权力监督的成效,似乎也越束手无策,以至于出现了公权力滥用被泛化的现象。公权力滥用泛化,在一定意义上,为以权力腐败为主要特征的权贵利益集团的形成,创造了条件。

  第三,官员队伍中部分人的道德缺失对社会的毒化。正由于公权力的监督长期是我们的弱项,尽管经过长期努力,但这方面是问题依然突出,并由此加大了官员队伍整体风气异化的风险。目前我国社会中的道德缺失、社会基础秩序在某些方面被撕裂,与少数官员行为放肆,对公权力缺乏敬畏感以及对社会的毒化有很大关系。这也是地产资源利益集团得以形成的重要原因。

  第四,公共政策制定中的公平公正权威的流失以及部门利益的泛滥。在我国的公共治理中,除了权力寻租等顽疾外,还有一个令人尤为揪心的问题,就是公共政策的公平和公正问题。正是在这个关键问题上,我们政策制定中的某些公平公正的权威流失现象严重,引发了公众的不满。代之而起的是,部门利益的扩张以及部门对政府的绑架。所以有人感慨,我们有些政策制定的过程,实质上已经演变成部门利益博弈的过程。常常结果是,部门利益被维护了,但公众的利益可能受损了。垄断行业改革之所以如此艰难,都与此有关。

  第五,国有企业改制和资源开放中导致大量国有资产的流失。面对庞大的国有企业,我们推进国企改革,在国有资源的利用等方面引入市场机制都是必要的。问题是,由于在这一改制过程中,出现了比较突出的国有资产流失,给很多原来国有企业的管理者提供了一个巨大的侵占国有资产的空间。再加上我们在国有资源的开发利用方面的权力寻租等问题的存在,使大量本该为国家的资产转移到个人手中,导致国有资产的严重流失。从这个意义上说,权贵利益集团、垄断利益集团以及地产资源利益集团,都与公权力没有被严格制约以及制度设计中的漏洞有关。

   基于上面的分析,我们认为深化收入分配制度改革,破解既得利益集团,必须从改革公权力入手。

  第一,要果断地从制度上割断政府官员与商业活动的联系。主要有四个方面:一是减少政府对市场、社会不必要的干预,减少行政审批、行政许可的范围和数量,能够通过市场解决的问题,一律不应该设立审批和许可;二是严格官员的执法行为。依法行政首先应该是对政府及其官员的行为约束。要让所有官员明白,政府的权力是受到法律严格制约的,法律不授权,政府无职权。政府及其官员的权力与公民的权力正好相反:法律对公民限制他不能做什么,而法律规定政府只能做什么,法律没有规定的,政府都不能做;三是要建立严格的官员职业规范,并能被严格执行。要全面清理以往通过文件的形式对官员职业行为的各种规定,将之上升为法律,通过制定国家公务员职业道德规范,作为公务员法的补充。如所有在职的公务员都不能涉猎有任何商业行为的社会兼职;在任职期间不能获取除国家规定的工资福利之外的任何职位经济利益,如职务讲演费用、剪彩拿红包之类;对于收受的礼品,建立严格的价值上限规定,超出部分如果不上交一律以贪污论处;建立严格的职务消费标准,严格职务消费等;严格限制重要官员、特别是民选官员子女、配偶的商业活动等。

  第二,启动国有垄断行业的改革,改变国有企业高管的薪酬体系,从制度上废除为党政官员输送经济利益的不合理链条。要秉承我们早已形成的基本共识,即国有企业应逐步从竞争性行业中退出。从我国市场经济的长远发展看,这方面我们改革越早越主动,否则随着国有企业的扩张,包括垄断在内的问题还会进一步突显。与此同时,要对以国有企业为代表的重点垄断、特别是行政垄断行业进行改革,为社会提供一个公平竞争的外部环境。在对国有企业进行改革中,要对目前的国有企业高管人员的薪酬体系进行重新审视,彻底改变党政人员到国有企业拿高薪酬的制度。其基本原则是,凡是能够在政府与国企之间自由流动的官员,一律不能在国有企业中拿高薪,考虑到其工作的性质等,可以比在政府中任职拿2~3倍的工资,但决不能动不动以百万计。而对于国有企业中的总经理、副总经理等职务可以实行职业经理人制度,实行市场化招聘,这些职位可以拿高薪,但永远不能到政府部门担任政府官员,其高薪酬也必须与对国有企业经营的业绩挂钩。

  第三,实行严格的官员财产申报和公示制度,实行原罪赦免。官员财产申报公开制度,已成为公众对政府最为关切的焦点之一。这些年来我们在官员财产申报等环节上有了比较大的进展,但因为总体上还没有建立起公开制度,所以这个问题备受关注。加上一些贪官一旦东窗事发,贪腐问题被曝光,动辄几十套房产,数以千万计的财富,更是给社会造成了误导,以为我们的官员都有多套房产和巨额财富。因此,在官员队伍中、特别是一些关键岗位建立财产公示制度显得十分紧迫。鉴于这项制度的启动有一定的难度,可以考虑对官员过多的财产在申报公开前,对于说不清的财产可以交付国家,但不追究原罪,并以此作为分界线。这样就能解除绝大多数官员的的心理负担,使这项制度能够较快地建立和运转起来。

  第四,实行广泛的官员差额选任制度,给党员、公民更多的选择党政重要官员的权利。从根本上割断党政公务人员与商业利益的关系,有许多制度和机制需要重新构建,但有一条至关重要,那就是要广泛地推行党政官员差额选任制度。在党管干部的原则下,首先在党内、然后扩大到各级人代会的差额选举的范围。在这方面,号称社会主义的越南已经走在了前面。越南的14名政治局委员中,是从21位候选人中差额选举产生的;越南没有政治局常委的职位,但有四个党政一把手。包括总书记、国家主席、议长、政府总理四个最高层的职位,也是由两个人竞争出来的。我国不一定就要按照越南的做法来做,但应该看到,在这方面我们是有很大改革空间的,人民也抱有很高的期待。只要我们的高层注重这样方面的改革,不仅可以从根本上提振社会的人气,使人们看到希望,而且也有可能从根本上改变官商勾结、公权力滥用等乱象,极大地降低监督的成本,消除权贵利益集团产生的制度基础,在社会主义民主政治发展中开创新的局面。    

  [作者系国家行政学院电子政务专家委员会副主任、中国行政体制改革研究会副会长]

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