搜书

赵明 张正军:中小企业减负与我国税制改革的思考

作者: 赵明 张正军   时间: 2012-12-29    已有人阅读过

  一、税制改革问题的提出

  中小企业作为我国社会主义市场经济的重要组成部分,在促进经济增长、增加就业、科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用。自改革开放以来,我国中小企业数已经超过1000万家,占全国企业总量的90%以上,工业总产值占总量的60%以上,税收总额占税收总量的40%以上,所提供的就业岗位达全国城镇就业总数的75%,基本吸收了农村剩余劳动力的转移。2010年,就全国规模以上中小型工业企业而言,其增加值同比增长17.5%;其111月,中小型工业企业实现利润25944亿元,同比增长50.5%;上缴税金总额14708亿元,同比增长28.3%;实现利润和上缴税金分别占规模以上工业的66.8%和54.3%。由此可见,中小企业作为社会主义市场经济的基本组织形式,在促进民生健康发展、保障财政收入的稳定、促进经济增长等方面具有重大作用。

  2007年以来,肇始于华尔街并引发各国的金融风险发生后,各国政府为防止再次出现20世纪30年代的大萧条,纷纷通过量化宽松的货币政策与扩张性的财政赤字来恢复和刺激经济。各国央行大量增发货币,造成流动泛滥,产生通货膨胀。由于复杂的国际环境,使人民币不断升值,造成我国对外出口企业的利润降低,对内进口原材料成本增加。中小企业生产成本不断上升,产生资金困难、资金链绷紧的现象。从国内来看,自1994年实行“分税制”改革以来,企业一直面临着过重的税负,这使得利润本身很低的中小企业,其生存和发展则更显得困难重重。此外,中小企业还承担着较多的社会责任,如社会保险责任,环境保护责任,社会就业责任等等,构成了我国民生发展的重要组成部分,对我国民生建设起着重要作用。所以,我国中小企业存在着成本高、资金紧、负担重等一系列的问题,因此,为中小企业减负已成为我国当下的经济发展中不可忽视的问题。

  为减轻中小企业负担,解决当下因资金融通引发的温州中小企业之危,国家于2011年10月12日出台了针对中小企业融资与减负的“国九条”政策,提出加大对小型微型企业的信贷支持;清理纠正金融服务不合理收费,切实降低企业融资的实际成本;拓宽小型微型企业融资渠道;细化对小型微型企业金融服务的差异化监管政策;适当提高对小型微型企业贷款不良率的容忍度;促进小金融机构改革与发展;在规范管理、防范风险的基础上促进民间借贷健康发展;加大对小型微型企业税收扶持力度,延长相关税收优惠政策的期限;支持金融机构加强对小型微型企业的金融服务;扩大中小企业专项资金规模,更多运用间接方式扶持小型微型企业等。该政策与2010年国务院出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(以下称“新36条”)以及《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》(以下称“银十条”)相互配合,共同促进中小企业的融资服务。同时,在10月31日,财政部还发布了关于修改《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》和《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》的决定,上调增值税和营业税起征点,将增值税和营业税起征点幅度皆提高至每月500020000元,增值税此前为20005000元,营业税此前为10005000元,这样就大大减免那些小微企业的税负,配合当前“国九条”的实施。此外,在此之前,财政部还宣布对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税,这些都反映了国家对困难中小企业的支持。

  虽然国家针对当前的中小企业危机出台相关的政策,缓解了当前中小企业的危机,对地方经济的发展、民生福利的提高起到了一定的促进作用。但从长远来看,此等努力是远远不够的。税收,作为关系国计民生的“双刃剑”,要求其“取之于民,用之于民”。国家在征税时,要建立合理的征税制度,不能过渡征税,使公民或企业的税负过重;同时,要考虑我国的国家性质,在中央与地方之间建立合理的分配机制,充分保障公共产品的需求,促进教育、社会保障、环境保护的发展,降低收入分配差距和城乡差距,提高税收的科学和合理程度。现在看来,我国在税收法律和制度上,不管就税收的征收还是税收的分配,都存在着诸多问题。因此,为促进我国民生事业的发展,使我国最终走向民富优先、共同富裕的道路,税制改革势在必行。

  二、减税是当前民生建设的重要内容

  民生,是当前社会尤其是政府部门最为关注的焦点问题之一。自古以来,便有“国计民生”的说法,民生问题的解决好坏直接关系到经济发展、社会繁荣和政权的兴亡。近年来,我国提出了系统改善民生的政策方针,即“努力使全体人民学有所得、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生奋斗目标,将改善民生作为落实科学发展观,构建和谐社会的重中之重。 “十二五”规划提出:坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,完善保障和改善民生的制度安排,把促进就业放在经济社会发展优先位置,加快发展各项社会事业,推进基本公共服务均等化,加大收入分配调节力度,坚定不移走共同富裕道路,使发展成果惠及全体人民。可见,改善民生问题已成为当前社会主义经济建设的首要任务,是构建和谐社会、走向共同富裕的必然要求。新时期的民生问题已不再是当年的温饱问题,而是更加富裕,更小差距,更多保障等一系列的问题。

  税收的税种、税目、税率的高低和多少直接关系到广大民众的收入水平和政府的服务水平。自从1997年以来,我国的税收年平均增长率几乎都保持在18%以上,而2010年的税收增长率则更是达到了23%;但相比之下国家的GDP年平均增长率则远低于税收财政的增长率。可见,税收的增长幅度大大高于GDP的增长幅度,由此而产生的问题则是我国的宏观税负不断攀升,社会主义市场经济在向前发展时带来较重的税收负担,公民的社会幸福指数下降。

  一个国家的税收负担是否过重,主要是通过该国家的宏观税负来判断。宏观税负,是指一个国家的总体税负水平,一般通过一定时期政府取得收入总量占同期GDP的比重来反映。当前,主要有三种统计口径:一是税收收入占GDP的比重,此称为小口径的宏观税负;二是财政收入占GDP的比重,此为中口径的宏观税负;三是同期政府收入占GDP的比重,此为大口径的宏观税负。其中中口径的财政收入则包括政府预算内的收入,大口径的政府收入则包括税收收入、预算内收入、预算外收入、制度外收入等各级政府及其部门以各种形式取得的政府收入的总和。在此,笔者通过对我国中小口径的宏观税负予以分析,同时与外国的小口径宏观税负加以比较,分析我国宏观税负的问题所在(见表1、表2)。

  表1 19962010年中国中小宏观税负及税收比重

  年份

  税收收入(亿元)

  财政收入(亿元)

  GDP

  (亿元)

  税收收入占财政收入比重(%

  小口径(%

  中口径(%

  1996

  6909.82

  7407.99

  71176.6

  93.28

  9.7

  10.4

  1997

  8234.04

  8651.14

  78973.0

  95.18

  10.4

  11.0

  1998

  9262.80

  9875.95

  84402.3

  93.79

  11.0

  11.7

  1999

  10682.58

  11444.08

  89677.1

  93.35

  11.9

  12.8

  2000

  12581.51

  13395.23

  99214.6

  93.93

  12.7

  13.5

  2001

  15301.38

  16386.04

  109655.2

  93.38

  14.0

  14.9

  2002

  17636.45

  18903.64

  120332.7

  93.30

  14.7

  15.7

  2003

  20017.31

  21715.25

  135822.8

  92.18

  14.7

  16.0

  2004

  24165.68

  26396.47

  159878.3

  91.55

  15.1

  16.5

  2005

  28778.54

  31649.29

  184937.4

  90.93

  15.7

  17.2

  2006

  34804.35

  38760.20

  216314.4

  89.79

  16.5

  18.4

  2007

  45621.97

  51321.78

  265810.3

  88.89

  18.5

  20.8

  2008

  54223.79

  61330.35

  314045.4

  88.41

  17.3

  19.5

  2009

  59521.59

  68518.30

  340506.9

  86.87

  17.5

  20.1

  2010

  73202

  83080

  397983

  88.11

  18.4

  20.9

  从表1可以看出,我国宏观税负到现在一直处于增长期,小口径税负从1996年的9.7%增长到2010年的18.4%;中口径税负则从10.4%上升到20.9%,两者几乎同时增长一倍。从越来越高的宏观税负后面,我们可以看到1994年的“分税制”改革是成功的,其有利于增强财税的宏观调控能力,加强政府在社会中的主导作用,提高政府的服务能力,保障民生建设。宏观税负的快速增长也给我们带来了另外一个问题,就是公民的税负加重,税负痛感加剧。宏观税负越高,表明政府从社会初次分配中分得的份额就越大,这就必然挤占企业和居民的收入,加重企业和居民的负担,尤其是当前中小企业困境更受其影响。同时,税负快速增长的同时,我们应该看到同水平的城市居民收入增长指数、农民纯收入增长指数以及GDP的增长指数。据统计,我国在2003年到2010年间,我国国内生产总值年均增长值在10%左右,城镇居民的人均可支配收入年均增长值在8%左右,农村居民的纯收入年均增长值在5%左右。相对而言,这段时期的财政收入的年均增长指数达到了19%,这个指数不仅高于其他收入的增长指数,而且还是我国城镇居民和农村居民收入的几倍。由此,我国中小宏观税负的指数增长过快,在给我国政府提供稳定收入来源的同时,也给我国居民带来沉重的税负感,而且还与我国其他收入的增长不相适应。从而造成经济快速发展的同时,公民实际的幸福指数在下降。

  我国的小口径宏观税负几乎接近西方发达国家,甚至还超过了有些国家。小口径宏观税负的大小代表政府财政能力的强弱。税负高说明我国政府的财政能力强,这并不是坏事。但回到实践中,我国政府的财政能力确实很好吗?政府的公共服务能力确实很高吗?尽管我国一直在努力提高公民的社会保障水平、缩小城乡差距、提高教育水平,但与西方国家“高税负、高福利”政策相反,我国在高税负的情况下,福利水平仍比较低。如国家每年的社会保障就业及医疗卫生支出占当年GDP总数的3%左右,而西方国家的高福利情况下,仅社会保障支出一般都要占到GDP的10%左右。所以,我国存在着国民收入的初次分配与再次分配不相协调。国家从社会的第一次分配中拿走太多,造成居民税负过重却没有很好的福利。

  就目前的宏观税负高低,学界有不同的看法,有的认为当前的宏观税负刚好合理,但大部分都认为我国的宏观税负过高。在此,笔者亦认可后者。由上可知,宏观税负的高低完全取决于国家政府收入的多少,如根据表中的中口径宏观税负指数,我国的宏观税负水平则刚好位于发展中国家的合理阶段,即20%30%。据统计,世界上发达国家的宏观税负平均在30%35%,上中等收入国家的宏观税负平均在20%30%,发展中国家的宏观税负在16%20%。但我国的财政收入统计口径仅包括税收收入、专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。其范围远远小于国际货币基金组织(IMF)的统计口径,政府财政收入包括税收、社会保障缴款、赠与和其他收入。如按此统计范围,我国政府除纳入一般预算管理、可以统筹安排用于民生支出、提供一般公共产品和服务的公共财政收入外,还包括政府性基金收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金收入。同时,根据权威部门的数据,2010年我国GDP为40.12万亿元,上述四项财政收入加起来约为13.65万亿元,占GDP的比重达到34%左右。其已高于发达国家的平均水平。但这并不能说明我国的宏观税负就一定过高,而不具有合理性与可行性,因为不同的国家、不同的阶段应具有相应的宏观税负水平。根据拉佛曲线,一个国家或地区在不同时期应存在一个最佳的宏观税率,该税率应该是纳税人能承受的、有利于经济增长和发展的、有利于政府职能顺利实现的尽可能低的税率。具体到我国,应从以下几个方面判断:一是能否与经济发展水平相适应,保持与GDP同步或稍高的增长速度;二是保证政府实现公共服务基本的财力要求;三是是否同社会的税收效率与原则相违背;四是与其他国家的税负比较。由此,可看出,我国的宏观税负水平不仅高于我国GDP的增长速度,而且还高于同等国家甚至发达国家的税负水平,并且我国现在出现了财权与事权不相适应的矛盾,地方财政不能满足需求。所以我国的宏观税负水平过高,公民税负较重。

  为减轻我国广大公民和企业的税收负担,促进我国民生事业的发展,在以后的税制改革中,我们应该做到:

  1.规范我国政府收入,建立起合理的政府收入体制。税收作为我国的政府收入主要来源,税收减负的主要任务就是规范政府收入项目,特别是政府收入中的各项收费行为。在清理整顿预算外收入的情况下,规范政府收入的滥收费项目,对剩下的非预算资金、基金、集资等收费项目按照国际IMF的统筹范围纳入到政府收入中。这不仅要求我国政府应统一财政收入,还要求我国政府对各项收费行为制度化与透明化。

  2.参照国外的宏观税负水平,结合我国的经济发展水平、民众基本收入与保障水平以及政府的财政需求,综合考虑,确定我国的大口径的宏观税负水平,使其保持在30%以下,以符合我国的发展阶段和国内状况。

  3.推进我国税收结构的改革,建立起公共财政体系,保障我国的税负水平。当前,国家正在不断地推进结构性减税,如增值税改革的试点、资源税的税率提升、小微企业税负的降低等。这些税收措施尽管将进一步降低我国公民和企业的税负,但对于我国18%的小口径宏观税负来说,还需要继续减免。我们应该降低或取消生活中与居民息息相关的小税负,如提高个人所得税的征收点,以增值税代替营业税,扩大增值税低档税率的适用范围等等。

  三、优化税种结构并减少重复征税

  我国税收,按现有分类,大的方面可以分为流转税、所得税、财产税、资源税、行为目的税等;从小的税种来说,我国目前主要有19种税目。其中流转税在我国主要包括增值税、营业税、关税和消费税,所得税包括个人所得税和企业所得税。自从1994年“分税制”改革以来,我国建立了以流转税和所得税为主的双重征税体制。但在实际生活中,流转税征收额占据着我国税收收入的一半以上,和发达国家所得税为主不同,增值税一直成为我国第一大税种。所得税次之,其他财产税、资源税、行为税等在我国税收比例中所占份额较小。

  表2 我国20052010年主要税收收入及其所占比重  

年份

  流转税(亿元)

  流转税份额(%

  所得税(亿元)

  所得税份额(%

  国内

  增值税

  消费税

  营业税

  关税

  企业

  所得税

  个人所得税

  2005

  10792.11

  1633.81

  4232.46

  1066.17

  61.6

  5343.92

  2094.91

  25.8

  2006

  12784.81

  1885.69

  5128.71

  1141.78

  60.1

  7039.60

  2453.71

  27.2

  2007

  15470.23

  2206.83

  6582.17

  1432.57

  56.3

  8779.25

  3185.58

  26.2

  2008

  17996.94

  2568.27

  7626.39

  1769.95

  55.3

  11175.63

  3722.31

  27.5

  2009

  18481.22

  4761.22

  9013.98

  1483.81

  56.7

  11536.84

  3949.35

  26.0

  2010

  21091.95

  6017.54

  11157.64

  2027.45

  55.2

  12842.79

  4837.17

  24.1

  从表2中,我们可以看出流转税在近几年平均占有率稳定在55%以上,成为我国税收的主要组成部分;所得税,作为我国的第二大税,其所占额一般在25%左右,相当于流转税的一半;其他财产税、资源税、行为税等共占据约为20%。与欧美发达国家所不同的是,他们大都以所得税为主体税种,如美国的所得税占税收总收入的90%以上,其他税种所占比例较小。所得税与流转税,到底以谁为主更具有优势、更能促进经济发展呢?所得税,属于税收负担中的直接税,是国家对企业、个人在一定时期内的各种所得征收的一种税收。该税种一般不能转嫁,体现出直接征收、直接负担的性质。流转税,属于税收负担中的间接税,是直接对企业经营活动过程征税,而非对企业经营效果征税,难以起到税收直接性的作用。同时,由于流转税的间接性,很容易导致税收征收过程中的重复征税和公民税负过重,导致企业在不盈利的情况下照样征税。与所得税相比,流转税具有一定的缺陷性。所以,我们应该将我国的税种结构由流转税征收为主转变为所得税征收为主,降低企业负担,健全我国税种结构的合理性。

  目前,我国的税种结构中,除了所得税与流转税的不合理结构外,还存在以下问题。首先,我国从分税制改革到现在,一共确立了19种税目,除基本的所得税、增值税、营业税、关税等之外,我国还设立了针对特定行为的契税、印花税、屠宰税等。但与外国相对照,我国现在还没有建立遗产税、赠与税、物业税等税种,特别是遗产税,其在美国等国家达到了55%以上的征收率。同时,我国缺乏像社会保障税、教育税等专门的民生税种,使得社会分配的再分配环节难以公正,进而阻碍我国民生事业的发展。其次,我国作为一个资源大国,《资源税暂行条例》在2011年10月份已取得了重大突破,从以往的从量计征转变为了从价计征,大大提高了地方政府的收入,促进地方事业的发展。然而这次改革只是针对资源税中的原油与天然气进行的,对其他资源仍然缺乏可行性的征税标准,同时改革后5%10%的税率过低,不利于保护我国有限的自然资源。最后,随着我国居民消费水平的攀升,消费税仍停留在原有的层次,未曾做出过大的调整。一些高档次的消费品及行为没有纳入消费税的征税范围,一些与群众生活关系密切的消费品没有从消费税中退出,使得中低收入居民的税负水平没有得到缓解,而高收入阶层则随着经济的发展获得一定的税收自由,从而进一步拉开了我国居民的生活水平。

  重复征税,又称为双重征税,一般是指统一征税主体或不同的征税主体,对同一纳税人或不同纳税人的统一征税对象或税源,进行两次或两次以上的征税行为。依照征税的性质不同,可以将重复征税分为非规范性重复征税、税制性重复征税、法律性重复征税和经济性重复征税。税制性重复征税是由于一个国家实行复合税制而导致的重复征税。法律性重复征税,作为一种普遍现象,存在于各个国家,是对同一纳税人针对不同的税收管辖权而进行的重复征税。经济性重复征税,是指由于对不同的纳税人在经济上的同一征税所导致的重复征税。目前,我国确立的19种税制中,存在不同程度的重复征税。在此,笔者主要针对我国的税制性重复征税和经济性重复征税进行探讨。首先是所得税的重复征收,根据我国目前的《企业所得税法》和《个人所得税法》的相关规定,公司不允许从应税利润中扣除向股东支付的股息;而股东取得的股息、红利或利息,除国债和国家发行的金融债券利息外,应当缴纳个人所得税。这就造成企业利润在缴过企业所得税后,还要缴纳20%个人所得税,造成企业和公民个人的负担加重。同时,如果企业以不分配利润来规避这种重复征税时,还是会产生同样的效果。当未分配利润企业作为被投资方进行对外投资或进行产权转让时,投资方要为其转让或取得该项投资时的净收益再次埋单,即将净收益中所含的未分配利润再次计入应纳税所得额,依法缴纳所得税。其次,流转税中增值税的重复征收。目前,我国增值税仍然实行的是生产型增值税。生产型增值税是指在计算增值税基本额时,不允许将外购固定资产的价款从商品或劳务的额销售额中扣除。这就使得我国增值税的抵扣范围变小,商品计税的增值额变大,税基加宽,资本性货物不能抵扣,固定资产变成了商品价格的一部分,商品流转的次数,重复征税则越严重,尤其表现在高新技术企业中。同时,我国增值税征收采用多档税率,有17%13%7%3%0,以及2012年上海增值税改革试点中即将新增的11%6%。不管是否新增,我国现在的多档次增值税税率容易造成前后两个流通环节的税率征收不一致,从而导致高档次税率环节的税收负担,产生重复征税。增值税作为一种高技术要求的税种,在《增值税暂行条例》的第九条规定,增值税抵扣凭证必须符合相关法律的规定,这就导致那些无票进行的商品便不能抵扣进项税。实践中有些行业还不能完全有抵扣联进行税款抵扣,货物或劳务的实际增值就与发票增值不一致,导致销货发票与进货发票的差额大于实际增值,重复征税在所难免,这主要表现于资源、农业等基础性的行业。最后,流转税中增值税和营业税的重复征税。二者都有对混合销售和兼营业务征税的规定,即对以从事货物的生产、批发、零售为主的纳税人,其涉及的混合销售行为应一并征收增值税。但是,当对该项混合销售行为征收增值税时,对其中的营业税项目因为无增值税进项税额抵扣而使得税负加重,这主要是由于增值税没有实行普遍征收引起的。如对工业企业的运输行为按照17%征收增值税,对运输企业按3%的营业税来征收,营业税中没有了增值税的抵扣,其显然不具有合理性,这就导致税种差异型的重复征税。总此,我国流转税和所得税的不合理征收导致我国公民与企业的税负过重,税收福利低。

  总此,为优化税收结构,改善税收保障体系,减少我国税收征收过程中的重复征税,我们应该做到:第一,加强调整我国的税种结构,建立以所得税为主、流转税为辅的税收体制,减少产品生产流程中的税负,加强对企业效益所得征税。第二,针对当前的民生问题,建立专门的民生税制,如社会保障税,使得民生问题中的一些专门问题有稳定的财政来源,从而避免再从政府收入中分取。同时,健全我国税种,建立起遗产税和赠与税,补充我国地方财政的不足,缩小贫富差距。第三,充实地方财政,加强对资源税的征收。目前,我国资源税属于中央与地方的共享税,但中央的资源税很少,大部分归地方,所以加强对资源税的征收有利于充实地方财政。改革资源税的征收办法,从以前的从量计税转变为从价计税办法,提高资源税的税收征收额度。第四,实行“税收饶让”原则,减少税种间的重复征税。对股利、股息、红利个人所得实行免税,避免公司企业中的重复征税。同时,实行生产型增值税向销售型增值税转变,降低对固定资产的重复征税;扩大增值税的征收范围,实行普遍征收;减少增值税的税率档次,实行单一税率,减少不必要的行政性重复征税;完善增值税抵扣制度的规定,建立初始产业的增值税抵扣凭证制度,让第二流通环节的增值税得以很好抵扣,减轻其负担;扩大增值税中的中低档税率的适用范围,减轻中小企业税负。第五,以增值税替代营业税,减少混合销售行为中的重复征税。

  四、充实地方财政以保障民生建设

  税收,作为我国财政收入的主要组成部分,对我国中央政府与地方政府职能的发挥起着重要作用。自1994年的“分税制”改革以来,我国建立了国税和地税两类税收机构,形成了中央和地方两套税收体系,实行“收支两条线”,加强中央的宏观主导力。为平衡中央与地方的财权和事权,我国建立中央税、地方税和中央与地方共享税的税收体制,实行转移支付制度,保障地方财力(见表4、表5)。然而,财税制度改革发展中,也出现了诸多问题,当前主要表现为:财权与事权的分配不合理,地方政府缺乏稳定的主体税收,财政转移支付制度不规范,以及政府间责任划定不明确等等。

  表3 中央与地方政府间的税种划分(共19个税目)  

中央税

  地方税

  中央与地方共享税

  关税、消费税、

  车辆购置税、

  船舶吨位税

  城市土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、车船税、契税、固定资产方向调节税、烟叶税

  增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、印花税

  表4 共享税的分配体系  

共享税

  共享税中归中央的部分

  共享税中归地方的部分

  国内增值税的75%;营业税、城市维护建设税中,铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分;企业所得税中,全部缴纳的有如下:铁路运输和国有邮政企业,中国各大国有银行,中央汇金投资、中国建银投资有限公司,中国石油、天然气、海洋石油公司,其余的企业则是缴纳60%;个人所得税的60%;海洋石油企业的资源税(暂不征缴);股票交易印花税收入的97%

  国内增值税的25%;营业税、资源税和城市维护建设税中除中央的部分;企业所得税40%,个人所得税的40%;以及股票交易印花税的3%。

  从上表中,我们可以看到,我国明确划分中央与地方的税收,将其中占据税收的主要部分的流转税与所得税划为了中央与地方的共享税。中央在其中拿走了大部分,地方政府所取得税收远远少于中央,从而造成地方政府的财政不足。具体而言,根据国家统计局统计,我国中央政府的财政收入占总财政收入比重在1994年以后大大提升,由199322%提升到1994年的55.7%,而且以后中央财政收入的平均比重在50%以上;相反,地方财政收入的比重则从1993年的78%降到44.3%,以后每年几乎在47%左右,很少超过50%,这就使得地方财政遭到极大的削弱。地方政府财权削弱的同时,事权并未得到相应的肢解。据统计,分税制改革以后,中央与地方的事权比例几乎没变,中央占30%左右,地方占70%左右,而且从2003年以来,中央还加大了地方政府的财政支出比例,到2009年,地方的财政支出占到了整个支出的80%,中央只占20%。这就给地方政府的财力带来极大的困难,难以支持地方政府的能力需求,造成了当下“土地财政”、“跑部钱进”的地方财政格局。

  税收,作为财政收入的主力军,是财政收入的主要保障,而我国的地方政府又缺乏稳定的主体税种作为财力保障。从上面的分析中,可知我国的财政收入主要依靠税收,我国税收的主要组成部分为流转税和所得税。而从表4与表5中可以看到,作为主要组成部分的所得税与流转税成为中央与地方的共享税,而中央却占据着很大一部分,尤其是增值税与所得税。随着2006年农业税的取消,地方政府的税收收入进一步减少,地方政府出现财政收入匮乏。财政转移支付,地方政府财政收入另一种来源,是中央对地方的财政转移支付,分为一般性转移支付和专项性转移支付。其基本目标在于平衡地区间的财政差距,为地区间公共服务均等化提供财力支持。目前,我国的财政转移支付制度出现了专项性转移支付大于以一般性转移支付的不合理状况,而且专项转移支付出现了资金分配不透明、标准不明确等不规范现象。同时,大多专项转移支付项目还需要有地方政府有相应的配套资金,有些配套资金居然占据整个项目的70%以上,这给本身就很困难的地方财政加重了负担。

  财力保障是落实政府支出责任的基础,建立健全与支出责任相匹配的财力保障机制,是我国财税体制改革的基础。为解决当前普遍存在的地方财政不足、地方负担过重等问题,我们应该做到:第一,科学预算支出责任所需要的财力,建立与责任相匹配的财税体制。对全国31个省、自治区、直辖市实行分地区、分层次统计,实事求是地测算各地区所需要的财力,切实保障各地区的基本财政需求。第二,建立起地方政府的主体税种,保障其有稳定的财政来源。调整中央与地方的共享税收比重,降低中央的共享税所占比例,特别是所得税与流转税的分享比重;在地方建立起以所得税为主体的地方税种体系,同时加强资源税的征收额度,切实保障地方财政收入。第三,完善财政转移支付制度,合理分配专项转移支付资金的比例,加重一般性转移支付资金的比例;规范专项支付中不合理之处,尽量减少专项支付中对地方配套资金要求,减少地方财政的负担。总之,我们应建立与地方事权相适应的财税制度,充实地方财政,保障地方政府公共服务能力,从而保障我国民生事业的发展。

  五、完善现行税制立法的制定与修改

  我国税收法制化建设的进程中,首要解决的问题便是税收立法,它是我国实现依法治国的重要组成部分。只有建立健全税收法律体系,才能够进一步去谈税收执行与遵守。近年以来,随着我国法治化进程的推进,我国在税收立法方面取得很大成果,如《企业所得税法》的出台与修改。然而,税收作为与政府财密切相关的一项基本收入,其相关法律法规的出台必然具有较大政策性与行政性。其仍然存在着立法权限不当、法律层级较低、立法过程不透明等诸多问题。

  立法权限,它既可在同级立法机关、行政机构之间进行横向划分,也可在中央与地方之间进行纵向划分。与我国的基本政治体制相适应的是,我国税收立法权限从一开始就属于中央集权的单一式立法权。但随着中央立法授权的下放,国务院拥有了较大的税收法规制定权,使我国的税收立法权限拥有了复合式的特征。具体而言,全国性税种的立法权属于全国人大及其常委,根据全国人大及其常委的授权,国务院享有了税种条例和暂行规定的制定权,同时还可拥有税法实施细则、增减税目和调整税率的权力。此外,国务院财政部、税务总局、地方人民政府和地方权力机关根据相应的行政法规定也拥有一定的权力。根据我国当下的税收法律法规现状,我国的税收立法权主要集中在国家最高行政机关,即国务院。根据1984年的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》,立法机关授权国务院立法,这并无问题,但问题是这种授权范围过大,将税收的制定、发布、修订等都授予国务院,让国务院代替全国人大及其常委成为税收的立法部门;同时还在此之外对国务院部门财政部和国家税务总局进行授权,使得税收立法权限不明确,造成财务制度与税收制度相抵触。

  就我国目前的税收法律法规中,有四部是我国国家立法机关制定的,即《企业所得税法》、《个人所得税法》、《车船税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》和《税收征收管理法》。其他的税收法律规范,如《增值税暂行条列》、《消费税暂行条例》、《关于调整烟产品消费税政策的通知》等,都是有国务院及部门制定的,其法律层次低于国家立法机关制定的法律。从而导致我国税收法律法规立法层次普遍较低,难以保障法律的权威性与税收执行过程中的有效性。同时,由于税收立法权限不集中,导致政出多门,税收法制混乱,从而影响我国征税过程中的重复征税。

  我国税收立法大多数情况下都是属于人大授权、行政立法,这种立法程序本身即缺乏合理性。而且实践中民众参与少,缺乏广泛的民众意见,导致税收立法透明度差,税法和现实脱节,颁布后往往会导致民众意见较大,如20119月《个人所得税法》的调整征求了大量意见,但对立法影响不大。这既影响了税法的稳定性,又降低了税法的权威性,也使纳税人难以根据税法对经济情况进行预测,影响了企业的正常经营。据不完全统计,针对现行税法的补充规定,财政部、国家税务总局制定的涉税部门规章超过100多件,其他规范性涉税文件超过1000多件,省以及省以下税务机关制定的有关涉税规范性文件更多、更繁杂。这些法规性文件,往往使纳税人无所适从,也给税务征收管理带来了很大困难

  所以,在我国的税收立法层面上,我们应该加快推进税收立法进程,健全我国的税收法律体系。具体而言,第一,提高我国税法的立法层次,按照《立法法》的要求,将我国的主体税种流转税中增值税、营业税、消费税等由行政法规上升为税收法律,提高税收的权威性。建立以国家立法为核心,以行政立法为辅助的税收立法层次,尽量避免税收立法的低层次化。加强立法机关在税收立法中的主导地位和相应权力,相应地逐步缩小国务院的授权立法范围。第二,规范税收立法授权,严格限制国务院及其部门的立法权限,同时厘清他们之间的权限范围规范税收部门规章和政策性文件。第三,加强对税收立法过程的监督,使其透明化。加强公众的参与性,明确公众参与立法过程、表达意见的途径,及时向社会公布立法计划和进程,并设置专门的机构和专门程序收集、处理和反馈民意,保证税收立法公开化、透明化。第四,加强专家在税收立法中的作用。税收作为关系国计民生的基本事项,其立法的科学性与合理性直接与我国的税收的可执行性。税收立法需要技术、复杂专业知识、信息收集,专家在这方面长年的积累研究、实践,能够为制定更科学合理的税收法律提供知识储备。

  六、结语

  税收,是政府参与到国民收入中的第一次分配,同时也会伴随着政府公共服务能力的行使进行第二次分配,其制度的合理性直接或间接地关系到广大人民的基本生活水平。根据前面的分析,我们可看出我国税制不仅自身结构存在不合理之处,而且在宏观税负、财税体制、税收法制等方面也存在问题。这不仅直接关系到我国公民的直接收入,而且还关系到社会保障、教育、医疗、就业等多方面,对我国整个社会的民生建设有着重大影响。当前,我国政府正在通过一些结构性减税措施来调整我国的税收体制,如提高个人所得税、营业税、增值税起征点,但这并不能从根本上改变我国的税收制度。所以,为更好的促进民生发展、保障民生建设、实现最终的共同富裕,我们应该加大减轻我国公民税收负担的力度,调整税种结构,在中央与地方建立合理的财权与事权,健全我国的税收法律体系。

来源: 中国改革论坛网 [关闭] [收藏] [打印]

分享到:
联系方式(欢迎推荐图书、作者、原创)
电话:0898-66189066
邮箱:info@cird.org.cn
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive