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刘旭:论收入分配基础法律制度建设

作者: 刘旭   时间: 2013-01-03    已有人阅读过

  国家对国民收入的分配是通过初次分配和再分配而实现的,社会分配关系就是在国民收入的初次分配和再分配过程中所形成的分配关系。法是调整特定经济关系即物质利益关系的,其目的在于为各个经济法主体之间物质利益的合理分配提供法律保障。国家对社会分配关系的干预和调节除了经济手段、政策手段, 更重要的就是法律手段。马克思曾经指出:法律在巩固分配关系的影响和它们由此对生产发生的作用, 要专门加以规定[1]。分配关系法规范一定经济主体的增量利益在相关主体之间进行分配和再分配,为国家的自身运作和社会管理提供财富基础,为企业和公民设定纳税义务以满足公共物品需要[2]
    当前,分配结构不合理所导致的亟待解决的各类分配问题,诸如,分配结构失衡、收益分配权不公、居民收入比例过低、不同人群收入分配差距过大、基尼系数持续走高等等,构成了通过包括经济法在内的法律和其它手段切实加以解决现实对收入分配社会公平的客观要求。尤其要建立健全收入分配的体制机制和法律法规体系,建立合理分享改革发展成果的机制,特别是法律机制,从根本上确立公平合理的分配法律制度,这种机制的建立是长久地解决收入分配不公的制度基础。

  一、收入分配基础法律建设的重大意义

  1.收入分配利益关系的存在是实施法律调整的内在要求

  社会分配关系需要由法律调整,法律也能够调整社会分配关系,尤其是在现代社会经济条件下,社会分配关系呈现一种极其复杂化的态势,不同的分配主体基于各自的需要与特定分配客体相结合,就形成了他们相互之间及其各自内部的具有不同内容的分配利益关系。由此,分配结构不仅体现为一种经济结构,同时,它也是一种法律结构,尤其是一种权利结构。无论是初次分配还是再分配,无论是市场主体之间的分配还是国家与国民之间的分配,都对应着一系列的权利,直接体现为相关权利的配置问题[3]。因此,分配结构的调整和优化,需要通过经济法等相关法律的调整和完善来逐步实现。经济法对分配关系的调节,着眼于国计民生和国民经济总体利益的长远发展,维护社会整体经济利益,通过调节分配结构和社会经济结构,将资源配置到最佳状态,减少资源的浪费和流失,保障分配公平、适度,防止分配失当、失衡,促进社会经济协调、稳定、可持续发展, 实现国民经济总量均衡和结构均衡的统一。

  2.开展收入分配法治建设是遏制市场自发调节不公正后果的迫切需要

  市场自发运作将带来严重的社会不平等,市场自身又无法来纠正这种不平等。缺少规范的市场竞争分配会导致严重的贫富悬殊,不仅会危及到绝大多数人的生存,而且也使社会分配失去公平。在这种情况下,必然要求动用国家权力调节收入分配关系,运用法律的手段干预以解决分配不公等现象,寻求社会成员及社会群体之间的利益平衡,缩小收入差距,使收入的合理差距控制在社会可承受范围,实现收入分配的相对公平,以此减少冲突,维护社会稳定,保证经济高效正常运转。

  由于社会分配关系不仅是涉及到社会成员之间的个人物质利益关系,更主要的是涉及到个人利益与集体利益、社会利益的协调,如果政府不通过法律进行规范,其结果不仅是社会贫富差距的极大分化,社会分配秩序的混乱,收入分配的严重不公平,更主要的是危及到社会大部分成员的生存和生活、社会的稳定和发展以及政府和政权的存在基础。因此,政府必须立足于社会整体利益,以社会公平为价值目标,运用法治对收入分配关系进行规范和调控。当前我国法制建设存在诸多漏洞和空白,法律法规体系不健全,致使非法非正常收入长期存在,严重导致我国收入分配差距的不断扩大,引起社会强烈不满,对此进行依法治理已刻不容缓。

  3.制约政府收入分配权要求确立法律规范的权威

  国家宏观调节属于国家管理的范畴,通常表现为政府及其相关管理部门代表国家运用公权力对市场机制调节失灵的状况加以约束和规范。由于政府及其工作人员既是公权力的行使者,又是分配收入关系的当事人,还是国家分配制度改革的决策人,在制定社会收入分配政策方案时,难免会考虑本单位、本部门及个人所在群体的既得利益,从有利于权力阶层的角度制定调控计划,当前行业垄断、财政资金分配不公等原因形成的收入差距过大都是国家调节失灵及公共权力运作不规范的结果。中国经济体制改革和转轨过程的实质在于控制权力对于经济介入的范围、程度和方式,实现由权力经济向法治经济的转变,经济体制转轨和治国方略转型的基本契合点都在于控制权力。因此,建立收入分配公正机制,很重要的一方面,就是用法律规范界定政府权力,明确政府责任,限制政府的权力,把国家分配权力的配置与行使控制在法律规定的范围内,防止国家调节权的异化和走形,防范公共权力滥用及可能导致的腐败,杜绝政府公权力的不当干预带来负面效应。

  二、收入分配法治建设的基本原则

  1.法治公平正义的指引

  国民经济收入分配所追求的是社会整体利益的公平,包括竞争公平、发展公平和收入分配公平。市场主体有公平竞争的机会和条件,即在竞争中大家处于同一条起跑线上。不同的个人、组织、地区对社会资源的开发、利用与受益享有公平的权利。收入分配的社会公平则意味着分配正义和结果公平,每个人按自己付出的劳动和资源投入的大小获得相应的收益,并且,社会成员个人收入分配结果的适度平等[4]。法律的基本价值在于公平,只有立足于公平正义的基本法治理念与规则,才有可能既建立起市场经济的正常运转秩序,又逐渐实现人人共享、普遍受益的社会发展的基本宗旨和目标。收入分配制度只有以法律的公平正义为价值基础和指引,才能具备公平正义的品格属性。

  公平与公正是收入分配法律制度的一项基本要求。公平正义是一个由机会平等、按劳分配以及最少受惠者最大利益等原则组成的社会经济发展的基本规则体系。公平正义的法治原则的目的不仅在于科学的制度规范体系,更重要的在于指导实践,并运用到制度设计中去,为制度注入一种公平正义的价值追求。社会性弱势群体的存在,在很大程度上是社会权利分配不公和社会结构不合理等制度性障碍的产物。法律应当建立起保证公平、合理收入分配的市场竞争环境,杜绝各种不合理的收入分配格局,如行业垄断所形成的高收入等,在实现形式平等之外,也要努力维护实质平等,即同样职务或相同劳动应当得到大致近似的收入,城乡、地区、行业收入分配应当相互协调。

  2.尊重市场规律与引入宏观调控相结合

  市场与政府都不是万能的, 规范的市场经济要求市场和政府在各自的领域中有效发挥作用,促进经济效率与社会公平的实现。因此,必须深刻认识市场与政府在收入分配关系调节过程中各自的角色,深刻认识市场与政府在收入分配关系调节中的互动作用,正确把握它们所起作用的边界和领域,把市场与政府两种调节方式有机结合起来。收入分配法律制度首先要建立和完善社会主义市场经济自我调节机制,明确按劳分配和按要素分配的基本分配体制,减少国家对市场分配机制的干预,凡是市场能够正常调节的领域国家调节就不要介入,以调动各生产要素主体的积极性,保证初次分配的公平和市场经济的活力。要立足于充分发挥市场在资源、资金、劳动力配置等微观方面的基础性作用,尽快消除形形色色的垄断和特权,明确产权界定,建立起平等竞争的市场机制。

  法律在确立收入分配的标准时,一方面要注重市场调节的效率标准,通过竞争和供求规律来进行合理配置,让市场对经济利益总量进行初次分配和调节,从微观上调动各利益主体的积极性,促进经济效率的提高,增加经济利益总量,同时又要兼顾政府监管的公平标准,公平标准主要是从政府监管的出发点入手,通过调整生产要素价格、税收和财政转移支付、信贷、利率等宏观调控手段,建立社会保障制度,进行再次调节分配,保证经济效率、维护社会公平。通过确立市场调节下按要素分配为基础的初次分配体系和政府调节下的再分配机制,实现看得见的手看不见的手的协调互动,避免效率的损失和收入分配的过分悬殊,从而使居民收入分配关系逐渐趋于公平合理。

  3.以国家干预权的法律制约为主线

  在长期计划经济的影响下,政府习惯于直接控制经济,反映在收入分配方面就是政府干预了本应由市场发挥作用的初次分配领域,即权力参与了初次分配,导致行业垄断的出现和寻租腐败现象的滋生。多年来,我国一直对航空、电信、铁路、电力、金融等行业实行垄断经营,这些行业依靠制度性垄断或其它不平等竞争,获取高额垄断利润,致使职工收入高出其他行业很多倍。行业垄断直接导致了收入分配不公平,是造成居民收入分配差距扩大的重要因素。在再分配领域,缺乏完善的税收和社会保障政策,税收结构不合理,城乡税赋不合理,社会保障严重缺位,政府不能有效缩小收入分配差距,更值得担忧的是,政府对一些地区、企业或行业实行优惠政策,反映到经济增长和收入分配上就会因竞争机会不均等而造成不同地区、行业和企业不均衡的增长和有差别的分配,权力的越位干预加剧了收入分配差距。转型国家法律尤其应当重视控制权力的一面。法律要着重规范政府行为,必须从保障权利和规范权力入手,改革收入分配制度,消除收入不公导致的负面影响,有效地遏制腐败以及各种违法所得,打击投机致富、违法致富,把收入分配制度纳入法制的轨道。

  三、构建收入分配基础法律制度

  分配过程的阶段性和分配关系的属性多样性, 决定了分配所涉及的法律的复杂性, 其中有确认基本分配体制、分配制度和分配程序的宪法根本法, 还有发挥具体调整分配关系的民商法、行政法、经济法等基本法。我国《宪法》第六条专门规定基本的分配原则和分配制度为实行各尽所能、按劳分配的原则坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度,与此相对应,还规定要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家、企业和居民个人之间的分配权,通过多层次的立法对宪法规定的分配权加以具体化,劳动法、物权法、合同法、知识产权法、公司法、银行法、证券法、保险法、破产法等诸法,形成多元法律对分配问题的调整,并成为初次分配制度的重要渊源。

  1.完善财政法律制度

  一个国家公共财政政策和公共财政法治的基本状况构成了该国收入分配的基础秩序。要实现使全体人民公平享受公共服务的权利、机会,共享改革和发展成果的目的,就应当围绕建设公共财政的目标,将公共预算编制执行和调整、公共收入征管、财政资金分配、财政监督、过错责任追究以及财政审批等纳入立法范围,提升公共财政公共性、民主性、非营利性和运行机制规范性。公共财政体制应以法律制度为基础,以运作规范、程序正当为要求,以财政行为依法依规为准则。我国公共财政法律体系应当在财政基本法统帅下,以公共预算法、公共支出法、公共收入法、财政转移支付法、税收基本法、国有资产法和财政监督法为骨干, 公共财政收支活动的每个环节都应在法律框架内进行。

  公共财政具有公共、公平和公益的性质,体现公益性服务投资原则和平等对待原则的行动理念,提供公共安全、公共交通、公共教育、公共卫生、公共救济等政府公共服务,来满足人民的需求并逐步使其均等化。着眼于解决区域和城乡发展不协调、社会利益分化加大、收入分配差距拉大等问题,公共财政把满足公共需要即公共产品和服务的提供放在优先位置,在财政资金支出安排上,坚持注重公平分配,进一步合理调整国民收入二次分配格局,继续加大对社会保障、教育、卫生、环保、公共基础设施和解决“三农”等问题方面的投入,加大以工哺农、城市支持农村的财政转移支付力度,加快实现基本公共服务的均等化、普惠化,努力在发展中消除不公平现象。

  强化税收对收入分配的调节作用,设计更加合理的税制结构,通过多元化、多层次税收缩小收入差距,实现收入分配的社会公平。以高收入者多纳税,低收入者少纳税作为首要目标,改变现行工薪族税收负担过重及地区间工薪阶层税负不公平现状,并考虑通货膨胀因素,实行费用扣除标准指数化,把费用扣除标准与物价指数相挂钩,避免频繁调整费用扣除额,切实减轻工薪阶层的税收负担。要完善转移支付的制度,逐步取消税收返还这种人为扩大地区经济发展差距的形式。在未取消之前,淡化地方政府的既得利益,中央政府可减少对富裕地区的税收增量返还,并将其数额用于加大对贫困地区的补贴,达到均衡全国各地区财力、促进区域间公共服务均等化和区域协调发展的目标,最终使不发达地区居民收入得到提高。

  2.完善社会保障法律制度

  社会保障制度是社会公平的调节器。通过社会保障法律法规,对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式,将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员,从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距,以促进社会公平目标的实现。一个覆盖全民的社会保障法律体系是保障社会稳定的安全网,医疗、养老、失业以及贫困和灾难救助等各种类别的救济构成社会保障法律规范的主体内容。国家要承担更为全面细致的社会保障职责,将弱势群体获得物质救济、教育和精神文化产品的要求固化为国家的职责和公民的基本权利,以法律的强制和权威培育、支撑其可持续发展,推动人的全面、共同发展和社会的持久繁荣。

  推动法律体系完整全面地体现社会保障内容,首先要实现法理思维观念的转换,深刻理解社会主义法治秩序下的公民基本生存和可持续发展权利与政府职责的关系,将施舍式的救济转变为个人应当享有的基本权利和政府按照宪法和法律规定行事的职责和义务。从根本上加大对弱势群体权利保护的力度,应当将弱势群体的权利上升为宪法权利,全面、充分落实宪法所确认的在选举、就业、贫困救济等方面的各项基本权利。

  国家健全社会保险、社会救助、应急救助法律体系的同时,对儿童、老年人、残疾人等可持续发展能力不足的弱势群体以专门的单行法律和配套法规体系予以保障。我国的社会救助体系仍不完善, 应当通过立法建立起规范的、覆盖城乡的新型社会救助体系,扩大社会救助的主体,重点建立和完善包括农村特困户在内的最低生活保障制度, 使该制度从城市延伸到农村。同时, 应当建立城乡统一的残疾人、孤残儿童、孤寡老人等主体的救助制度。要健全针对弱势群体的补偿性法律制度,在城市建立针对弱势群体的“廉租房”法律制度,确立对最低生活保障者及其家庭的医疗救助制度,以及对未纳入社会保障的进城打工人员的特殊保护法律制度等,以法律的形式,对救助的条件、资金来源、救助机构和组织的设置等问题作出规定[5]。通过政府、社会和个人对弱势群体提供资金、知识信息、教育和参加技术培训的均等机会,提高弱势群体的自我脱贫和自我发展能力,以社会经济整体发展带动弱势群体境遇的改善。 国家以法治化的方式营造宽松的环境,激励社会组织内部以及社会成员之间的相互扶持和相互帮助,推动慈善法和民间组织法的完备,增进社会的凝聚力和向心力,各社区组织、群众组织、新闻媒体、慈善机构、志愿团体以及热心于社会公益事业的家庭、个人和企业是综合性社会支持网络不可或缺的组成部分。应该通过立法鼓励更多的社会弱势群体建立自己的社会团体,以创立基金会、加强组织联络、采取共同行动的形式保障自己的权益。

  

  3.完善反垄断法律制度

  垄断行业凭借特殊地位和国家给予的特权, 直接为本单位职工谋取高额收入,把国家和其他行业、企业及消费者的经济利益转化成了个人的收入,造成了收入差距的扩大和经济利益关系的不合理。法律要实现拉动民间财富增长的目标,就要坚持市场配置微观资源的原则,尊重市场规律和私人产权组织创造财富的积极性,实施反垄断法和竞争法等法律、法规,限制和打破垄断,逐步消除行业壁垒和垄断,制止各种导致市场割据的地方保护和不当行政干预,在自然资源开采、公共事务经营、教育资源的分配等方面颁布公开、透明的法律规则和程序,从根本上防止产生少数利益群体垄断经济和公共管理、下层民众无力分享改革和发展成果的局面。

  要持续贯彻深化改革、扩大开放的方针,对那些不是政府公共服务范围、不必由国家垄断的行业和领域,则应打破垄断,面向社会资本开放,让企业公开、公平、公正竞争,积极参与投资。严格执行反垄断、反歧视法律,推进公共资源行政许可和审批的法治化进程,打击各种官商勾结的腐败现象,通过鼓励资本在行业之间的合理流动和有序竞争,促进行业之间平均利润的形成,缩小行业之间的收入差距;要进一步建立和完善个人收入分配方面的法律法规,依靠法律解决非正常性收入所形成的两极分化问题。坚决打击违法、违规获得巨额财富的行为,坚决堵住国企改制、土地出让、矿产开发等领域的漏洞,深入治理商业贿赂,严厉查处侵吞资产、贪污贿赂、走私贩私、操纵股市、制假售假、骗贷骗汇等非法活动,彻底消灭各种“灰色收入”或“黑色收入”。

  深化垄断行业收入分配制度改革,理顺生产要素价格,缩小部门之间、行业之间的收入差距。通过制定国有企业工资总额改革办法,完善工资总额和工资水平的“双重调控”,进一步严格规范国有企业、金融机构经营管理人员的薪酬管理,严格控制和监管职务消费,使其合理化、规范化、公开化[6]。同时,应扩大国有资本收益征缴范围,逐步提高上缴比例,国企上缴的收益纳入公共财政并用于社会公共福利性支出,以提高社会保障水平,更好地实现国有资本收益全民共享。理顺资源性产品的分配格局,改变少数企业享受资源红利的状况,推行职工持股计划,使职工真正享受到企业增值红利。

  4.完善平等就业法律制度

  促进就业和调节劳动关系的法律是收入分配法律体系中的重要组成部分,法律要将人的职业发展作为规范的重心,通过科学化的法律干预手段,促进法律规定与劳动现状相适应,为个人劳动参与的平等、公正提供有力的法律保障。为了达成规范和谐的劳动关系,国家要制定包括劳动合同、劳动监察、劳动保障在内的劳动法律体系,约束用工单位遵行法律规定的最低工资、工作条件、社会保障等劳动标准规范,平衡劳动关系双方的权益,实现用人单位经济自主和劳动者权益保障的并存和相互促进[7]

  法律应当抬升作为弱势一方劳动者的法律地位,捍卫劳动者的正当权益,使之免受非法解雇、任意辞退以及其他无视劳动者权利行为的侵害。以国家为代表的行政权对劳动关系的介入,加强劳动行政的管理和监察,来监督检察劳动法律的实施状况,以保证劳动法律的最终实现。要运用劳动监察网络监管手段,加强用人单位用工情况的动态监控和排摸预警,对违规用工、欠薪欠保等行为实施专项执法检查。通过健全和加强劳动立法、劳动执法和劳动司法,为全体劳动者建立一套就业保障体系,保障劳动者以生存权为本质内容的基本权利体系,增强劳动者的有组织的力量,形成相对平衡的劳资关系力量对比态势和机制。

  市场经济的劳动关系的规范,首先是集体劳动关系的规范。处理现实劳资冲突,要将劳资冲突的处理和解决法制化,不仅要贯彻实施在劳动就业、劳动工资、劳动保护、社会保险等方面有关劳动者个别权利的具体劳工标准, 更应当切实维护劳动者结社、集体谈判、同工同酬、反对强迫劳动和童工等有关劳动者集体权利。通过劳动法律规制,进一步加强集体合同和工资集体协商工作,运用集体合同规制劳动合同,完善企业工资分配共决机制、职工工资正常增长机制和支付保障机制,全面维护劳动者合法权益。加快中国工会市场化和法治化的进程,使工会真正成为劳动者的利益代表,通过组织的力量来平衡劳资关系、预防和消解劳资冲突。

  就业促进法律中应当确立包括弱势群体就业援助、城乡劳动力市场一体化、反就业歧视等有利于弱势群体实现就业的制度。要构建和优化城乡一体的劳动就业保障法律体系,逐步打破一切影响农村劳动力流动和就业的樊篱与壁垒,建立和优化城乡统筹的公共就业服务体系,打破身份界限,建立全国统一的劳动力市场,确立按工种、岗位、职位核定工资待遇的制度,增加农民收入,缩小城乡之间差别与差距。对于工作进程受挫或者暂时没有工作的人群,国家要积极履行就业促进法规定的公共服务职责,施行有利于就业的宏观政策,推广和普及失业保险及救济,千方百计扩大就业岗位,搞好劳动技能培训和再就业服务,促进劳动者实现职业的可持续发展。对有不同程度劳动能力的残疾人员,社会弱势群体中的下岗职工、失业人员及其后代的就业和再就业,提供一定的优惠条件,从制度上为他们创造就业的平台。 

[1] 马克思.(政治经济学批判)导言.马克思恩格斯选集第二卷[M]. 人民出版社,1972101. 

[2] 单飞跃,卢代富等. 需要国家干预: 经济法领域的解读[M]. 法律出版社,2005299. 

[3] 赵维加. 我国收入分配制度的法律思考[J]. 上海财经大学学报,2005(3)56-62.  

[4] 卢倩. 谈我国公平正义型收入分配制度体系的构建[J]. 行政与法,2009(2)37-40.  

[5] 李昌麒. 弱势群体法律保护问题研究[J]. 中国法学,2004(2)83-90. 

[6] 李昌麒,范水兰. 正确处理收入分配改革中的十大关系——基于经济和法律的思考[J]. 现代法学,2011 (1)18-21. 

[7] 秦国荣. 法律衡平与劳权保障: 现代劳动法的价值理念及其实现[J]. 南京师大学报(社会科学版)2007(2)23.

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