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宋晓梧:中国下一步增长转型改革中地方政府的角色

—— 在“增长、转型、改革——未来10年的新兴经济体”国际论坛的演讲

作者: 宋晓梧   时间: 2013-11-03    已有人阅读过

  在中国下一步增长转型改革中,地方政府处于什么样的角色,这是我们现在面临的重大问题,也是各方面争论很大的问题。这个问题可能对新兴经济体有所启发。

  政府与市场的关系是一个老问题。对中国来说,我们从计划经济转向市场经济,又是渐进式的转变,在转型的过程中,政府和市场边界不清是一个问题。这个问题过去被掩盖了,现在经济减速,我们才意识到已经到了一个新的发展阶段,需要把政府和市场的关系搞清楚。现在看来,地方政府是不是资源配置的主体,应当不应当充当资源配置主体这是一个重大问题。地方政府在越位错位方面表现得比中央政府更加突出,像中国的宏观调控就是非常扭曲的。很多地方追求GDP和投资指标,由于地方政府成为资源配置的主体,常常导致中央政府在执行的过程中落空。

  最近中央提出稳增长目标以后,今年八月份经济参考报上,登出了某市开展招商引进“百日竞赛”,“百日攻坚”“百日冲刺”行动,要求市四大班子确保三分之一以上时间。

  地方政府和中央政府的重大指标的不同。比如说GDP增长,“十二五”时期增长指标比较低的是北京、上海、广东,剩下的远远高于中央制定的指标。问题是地方并不执行中央的指标,执行的是各地人大自己通过的经济社会发展规划。今年前三季度有8个省区GDP已经超过全国的GDP增长。

  地方政府竞争有没有好处呢?应该说,地方政府竞争极大的调动了各级干部的积极性,为中国经济高速发展做出了历史性的贡献。在人均GDP200美元的时候,物质贫乏的时候大家都希望经济发展得快一点,经济政策以及干部考核政策也是极大限度激励GDP增长的,这在特定历史阶段有一定合理性的。我们要看到地方政府竞争极大的扭曲了市场配置机制,付出了过高的资源、环境成本,同时压低了劳动力成本,提供了巨大的权钱交易空间。

  但是在总结这个问题的时候,发生了两种意见。有一些经济学家认为,地方政府竞争恰恰是中国经济发展的秘诀,应该作为一个正面的经验肯定下来。这种模式是欧美国家没有的,包括亚洲、日本四小龙虽然是政府主导,但是绝对也没有一个地方政府可以层层下达经济指标。在香港学习的张五常教授,他明确的提出来,县域经济竞争是中国经济增长的密码。我觉得他说的是对的,县域的竞争并不是县长自己想竞争,是这样一种体制和政策造成的。

  今年,一位经济学家写了一本书《超常增长》明确的提出要建立“三维”市场经济,因为现行三维市场体制与西方常规市场体制相比具有优越性。但是,我认为在三维市场经济的框架下解决我们存在的问题,比如说污染问题,资源利用效率不高的问题,是很难的。我们的产能过剩如此严重,这是地方竞争造成的,地方政府尽一切的可能上项目。例如2003年新增的电解铝和氧化铝产能,80%以上未经国家有关部门批准。地方政府利用低价工业用地、税收返还、违规贷款、压低水电价格等优惠措施,推动企业在本地区盲目扩大产能。地方竞争造成了生态恶化,今年6月份刚发布一个研究报告证明,淮海的水污染是导致沈丘等8县区居民消化道癌症高发或新生儿残疾的重要原因。还有雾霾的产生,重要原因之一就是地方政府为了招商引资,放宽对环境的保护。债务隐患非常严重,债务规模到底多大?地方政府没有一个明确的说法。其产生就是因为地方政府采用非常规渠道和非监管的套利行为。由于地方政府充当了资源配置的主体,权钱交易的空间非常大,地方官员腐败占的比例非常多,像广东,有调查显示,近些年被查出的干部里,70%县处级干部是地方的。

  从发展的阶段性我们应该看到,新阶段改革的关键是理顺政府与市场的边界。从四个方面破题:一是建立统一的社会主义市场经济体系,尽快取消地方GDP和投资等规划指标,以利于保证全国政令统一、市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地经济社会事务的统筹协调。二是明确划分各级政府的事权财权。三是深化行政管理体制改革,深化行政体制改革是把政府不该管、管不好、管不了的事交出去,不仅是中央政府,地方政府也应该交出去,用制度保护市场在资源配置中的作用。四是大力发展和规范社会组织。如果仍然是政府官办,转变职能就会非常难。过去长期以来,转变职能是把中央政府的权力交给地方政府,或者中央政府不同部门的权力分出去,仍然是在政府之间分来分去,如果这次继续向地方政府放权,我很担心地方政府会继续扩大投资。构建一个更全面的行政干预,还是构建更广泛、更灵活的社会协调机制,这是两种思路。我倾向于第二种思路。

  我认为,下一步应该建立政府、社会、企业的三维体制,但是,现在的争论很大。所以,这既是一个现实的问题,又是一个重大的争论。请大家批评指正。

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