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土地确权:新一轮农村改革的启动

作者: 厉以宁   时间: 2014-04-02    已有人阅读过

   一、土地确权的重大意义

  土地确权是当前中国新一轮农村改革的开始。为了说明这一重大改革的深远意义,我们从中国的城乡二元体制谈起。

   计划经济体制不同于城乡二元结构。城乡二元结构自古就有。以北宋南宋交替时期为例,当时,华北被金兵攻占,黄河流域的居民南迁,南迁是自由的,并没有城市 居民只准迁入南方城市、乡村居民只准迁入南方乡村的限制。又如,清朝中叶以后东北开禁了,山东人移居东北,山东的乡村居民可以在东北的城镇做学徒和店员、 务工、开店、办作坊、购房建房,山东的城市居民可以在东北的乡村租地、种地、买地、购房建房;他们在东北城乡之间可以自由迁移,不受户籍限制。这种情况一 直维持到20世纪50年代前期。然而,从20世纪50年代后期起,由于计划经济体制的确立,户籍分为城市户籍和农村户籍,城乡二元体制形成了,城乡也就被 割裂开来了。从那时开始,城市和农村都成为封闭性的单位,生产要素的流动受到了十分严格的限制。在城乡二元体制下,城市居民和农民的权利是不平等的,机会 也是不平等的。在某种意义上,农民处于“二等公民”的位置。

   城乡二元体制的确立对计划经济的存在和延续起着重要作用。可以扼要地说,计划经济体制实际上有两大支柱:一是政企不分、产权界限不清晰的国有企业体制;二 是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两大支柱支撑着整个计划经济体制的运转。换言之,限制城乡生产要素的流动,意味着把广大农民束缚在土 地上,禁锢在居住地,只有这样,计划经济体制才能巩固,才能运转。

   中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性,并为乡镇企业的兴起和农业劳动力外出务工创造了条件,在当 时,为推动中国经济体制改革起到了不可低估的作用。但实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式(人民公社制度),而没有改变城乡二 元体制继续存在的事实,城乡依旧隔绝,两种户籍制度仍然并存。而从1984年党的十二届三中全会以后,改革的重心从农村转向城市,国有企业的体制改革成为 全社会关注的热点。这显然是非常重要的改革部署,但相对而言,农村的改革却被忽视了。什么时候又关注农村的进一步改革?什么时候开始对始终未被触动的城乡 二元体制进行新一轮的改革?应当说,是在进入21世纪以后。前面已经一再强调,集体林权制度的改革在这方面起到了重要的示范作用。集体林权制度改革,也就 是集体林权落实到户,曾被称为“新世纪改革的第一声春雷”,绝无夸张之意,而是符合中国经济体制改革的实际状况的。关于林权制度改革,详见本书第三章第三节。

   集体林权落实到户,林权证发到林农手中,这就是“土地确权”。从此,林农有了财产权,有了财产性收入,林权可以抵押,林区经济活了,集体林地的面貌变了。 这就是改革和发展的动力源泉。实践给理论界出了一个题目:集体林地可以这样改革,为什么集体农田不能这么做?在广大农村中,林农只是少数,大多数农民是农 田的耕种者、生产经营者,在土地确权之后,他们不是同样会迸发出极大的积极性吗?农村面貌的真正变化,不能只靠林农,而必须靠农田的承包户。只有农田承包 户都经过土地确权,才能成为真正的市场主体,中国才能成为一个富裕的、强盛的社会主义市场经济国家。

  二、土地确权,保障农民权益 

   据全国政协经济委员会调研组在浙江、重庆、河南、山东、四川等省市的调查资料可以看出,农民之所以热烈拥护土地确权工作的开展,首先是认定土地确权之后可 以切实维护农民的财产权益。要知道,在土地集体所有的名义下,农民承包的土地和宅基地以及宅基地上的房屋,不管是祖辈留下的旧房屋,还是近些年来农民自己 花钱新建或扩建的房屋,都不被承认是自有的房屋,更不必说自己多年劳动而使土地已经日益肥沃的承包农田了。政府和大企业如果决定占地拆房,农田承包户只得 听从安排,让出承包地和宅基地,眼睁睁地看着宅基地上的老房新房一起被拆毁。而农民所得到的补偿费,远远低于市场价格。各地几乎都有农民抗占地、圈地和强 拆民居的事件发生。农民的权益既得不到尊重,更谈不到合理的、充分的补偿。要知道,农民失去土地和房屋,不仅意味着他们失去了生活资料,而且意味着他们失 去了赖以取得收入的生产资料和谋生之路。他们得到的不充分的补偿,只够眼下生活所需,以后怎么办?他们连想都不敢想。农民失去了土地和房屋,这正是历朝历 代统治当局最担心发生社会动荡的源头,然而这些情况本来是可以避免的。土地确权对农民权益的保障的意义,从这个角度分析,无论怎样高估都不算过分。

   当然,土地和其他生产资料(如机器设备、工具、牲畜、运输车辆等)不同,其他生产资料可以由所有者自由出售,售给需要该种生产资料的人,但土地却不一定能 如此出售。这主要是因为在一些国家和地区,土地供给有限,土地的使用状况受到法律的限制,什么样的土地只能转让给什么样的买主、买主把购入的土地做什么 用,都有严格的规定,不得违背。这是土地交易中必须遵守的。我们在日本考察时,对这种情况做过调研,发现日本对土地的交易有详细的规定,日本的城市居民和 企业法人可以租赁农民土地,但不能购买农村的土地,而且租赁的土地不能改变土地的用途,如不能撂荒、不能建房、不能设厂等。如果租赁的土地是粮田,那就只 允许继续种粮。违者要追究法律责任,这就是明确的限制。这种规定在日本专家看来是人人都应遵守的。为什么这样?这是日本地少人多,为维持经济和社会稳定所 必需的。

  中国目前所进行的土地确权,也以不改变土地使用方向为准则,目的是不让本来有限的耕地和建设用地改作他用。

   因此,农村的土地确权对中国农民来说,最重要的是:在保证农业用地(耕地和建设用地)使用方向不变的前提下,使农民的财产权益得到保障,不至于被政府或在 政府同意下的企业单位低价圈占土地和拆毁农家住房而得不到合理的补偿。土地确权后,农民应具有三权三证。三权是:农民承包土地的经营权、农民宅基地的使用 权、农民在宅基地之上自建住房的房产权;三证是:农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、农民在宅基地之上自建住房的房产证。农民的三权三证是受到法 律保护的。

   为什么农民会成为“失地农民”?为什么农民会成为“无业者”?为什么农民会成为无房可住的流浪者或寄人篱下者?这与农民财产权益没有得到法律的有效保护有 关。土地确权后,农民的三权三证得到了保障,任何人或单位都不得随意侵占农民的承包地、宅基地和宅基地上的房屋。如果要征用农民的土地或拆迁农民的房屋, 必须严格按照法定程序行事,需要以农民作为一方,政府或政府同意下的企事业单位作为另一方的双方协商,按双方同意的价格成交,以合同为据。这样,农民心里 就踏实了,因为他们的权益得到了维护。

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