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厉以宁:国有资本体制改革

作者: 厉以宁   时间: 2014-04-02    已有人阅读过

  一、国有资本配置体制改革和国有企业管理体制改革

  国有资本体制分为两个层次:一是国有资本配置体制,这是第一层次的体制;二是国有企业管理体制,这是第二层次的体制。两个不同层次的体制及其改革,不可混为一谈。

  改革开放以来的许多年内,我们所着手的有关国有资本体制的改革,基本上集中于国有企业管理体制的改革,即属于第二层次的改革。国有资本配置体制的改革,即属于第一层次的改革,实际上并没有推进。国资委的主要任务放在对国有企业的管理和监督方面。甚至可以这样认为:国有资本配置体制改革被忽略了。

  因此,在现阶段谈到中国国有资本体制改革时,必须两个层次的改革一起进行,而且着重点应当放在第一层次的改革(国有资本配置体制的改革)方面。

  不应否认,这么多年以来,第二层次的改革,即国有企业管理体制改革取得了较大的成绩。归结起来,有三个成绩应当被承认:

  第一,国有企业基本上已改制为股份制企业,不少还已改制为上市公司,它们程度不等地参与市场竞争,适应市场环境,并接受市场竞争的检验。

  第二,这些年来,国有企业通过兼并重组,生产要素重新组合,以及撤出一些领域,终于实现了产业结构的初步调整,效益提高了,产值增长了,为社会和经济发展做出了较多的贡献。

  第三,在一些关系到国民经济重大问题的领域,国有企业作为行业的骨干企业,在保证经济平稳发展和保证中国经济自主性、独立性方面发挥了重要作用。在20世纪90年代后期的亚洲金融风暴期间,在21世纪最初10年后期的美国次贷危机和欧债危机期间,中国国有企业的总体表现可以充分反映这一点。

  然而与此同时,我们也不应当忽略国有企业管理体制至今还存在着若干有待于深化改革之处。从现行国有企业管理体制上说,国有企业的弊病或问题可以归纳为下述几点:

  (1)政府部门干预多,国有企业至今并未成为名副其实的市场经营主体,至多只能说是“不完全的市场经营主体”。

  (2)机制不灵活。这是政府部门干预多所造成的后果。在开始发现市场有上下波动的迹象时,国有企业无法适应情况的变化,必须经过烦琐的申请与有待上级批准的过程,等到获得批准时,已时过境迁,错过了最佳机会。

  (3)法人治理结构不健全。这一方面是由于国有股份制企业国家控股比例高,股东会无法召开或召开了也不起作用,董事会不起作用,独立董事起不了作用;另一方面还可能由于管理制度上仍存在过去一直遵循的做法,有的党委书记作为第一把手扮演着独断独行的角色。相应的,监事会也不能发挥自己应有的作用。

  (4)创新动力不足和创新能力弱。造成这种状况的最重要原因仍是国有企业因受体制和机制的束缚,不愿意自行决定从事较大的技术创新活动,也无权自行决定从事体制创新或管理创新的试验,一些企业高层认为无论是技术创新、体制创新还是管理创新都存在风险,他们怕承担责任,而且利益和责任通常是不对称的。这同私人投资者经营的民营企业不一样。加之,在依然存在行业垄断的条件下,国有企业认为没有必要那么着急地进行创新,这也是一个重要原因。

  由此看来,如果国有资本体制的改革仅仅停留于第二层次,而没有进而对第一层次,即国有资本配置体制进行认真改革,国有企业体制的改革很难有重要的突破,国有企业体制现存的弊病或问题还会继续存在。

  二、国有资本配置体制改革的迫切性

  在中国特色社会主义市场经济中,为什么保存国有资本及其投资领域?一个根本性理由是:国有资本及其投资能够发挥比私人资本及其投资更大的作用,国有资本相应地也承担了更大的社会责任。

  国有资本和私人资本或民间资本之间的一个重要区别在于:为了国家发展战略的实现,国家为了吸引私人资本进行有关领域的投资,应当制定一定的政策来吸引私人资本的进入,私人资本有选择性,它们将根据政策所给予的优惠来作出决策。然而对国有资本来说,首先要考虑的不是政策上有多少优惠,而是国有资本的社会责任问题。即使投资回报期很长,投资回报率很低,国有资本也应根据国家的需要进行投资。同时,为了适应国家投资战略的要求,有些投资可能社会收益很大,但投资者本身的收益却比较小,在这种情况下,私人投资者会经过多方考虑才选择进行投资,而国有资本则为了国家的总体利益,从更多地承担社会责任的角度出发,承担了投资任务。这就是国有资本与私人资本或民间资本最大的不同之处。

  国有资本的特殊性质决定了国有资本配置体制改革的方向和实际做法。可以从四方面来论述:

  第一,重在提高国有资本的配置效率。

  在经济学中,长期以来着重的是生产效率的变化。生产效率是从投入与产出之比来分析的。在一定的投入与产出之比的前提下,多投入必定有多产出,少投入则少产出。如果投入不变,产出增加了,表明生产效率提高了;或者,产出不变,投入减少了,也表明生产效率提高了。可见,对任何一类投资者而言,关注生产效率的提高都是重要的。

  资源配置效率则是另一种意义上的效率。假定投入是既定的,但可能存在若干种不同的资源配置方式。如果采取A方式配置资源,在一定的技术水平条件下,可以有 N的产出;而采取B方式配置资源,同样的技术水平之下,会有N+1的产出,就表明资源配置效率提升了;反之,如果采取C方式配置资源,同样的技术水平之下,则会有N-1的产出,这就表明资源配置效率降低了。由此看来,资源配置效率和生产效率是同等重要的。仅仅关注生产效率的变化而不关注资源配置效率的变化,不符合资本运用的原则。

  国有资本配置体制的改革之所以重要,应当是十分清楚的。但由于在前一阶段的国有资本体制改革中,把时间和精力主要用在国有企业管理体制这一层次的改革方面,而没有考虑(或主要没有考虑)国有资本配置体制的改革问题,从而大大影响了国有资本配置效率的提高。

  第二,便于调动国有企业的积极性。

  前面讨论国有企业在管理体制方面至今依然存在的弊病和问题时已经指出,最突出的弊病或问题就在于政府部门干预多,国有企业并未成为真正的市场经营主体。这在很大程度上同国资委没有把工作的重点放在提高资源配置效率方面,而对本来可以由国有企业作为一个市场经营主体自己决定的事情,通过烦琐的申请与批准的程序,集中由国资委作出决策有关。这样,不仅容易错过机会,而且还挫伤了国有企业的积极性。在某些场合还会使一些国有企业养成事事依赖国资委的习惯。假定通过国有资本体制改革,国有资本配置体制由国资委直接管理,那么国有企业就可以成为真正的市场经营主体,它们的主动性、积极性也就可以调动起来。

  第三,紧接着,国有企业将致力于健全法人治理结构。国有企业既然成为市场经营主体,就应当健全企业的管理体制,建立完善的股东会、董事会、总经理和监事会制度。这样,国有股不一定占绝对多数,在非国有股股权分散的情况下,国有股可以占相对多数。这实际上是让更少的国有股份取得对企业的控制权。在不止一个国有投资单位参股某个国有企业时,可能形成不止一个相对大股东,这也有利于改变董事会的结构,便于董事决策的合理化、民主化。

  第四,伴随国有企业市场经营主体地位的确立、国有企业积极性的调动以及国有企业法人治理结构的健全,国有企业的另一个弊病和问题——创新动力不足和创新能力弱——也将发生变化。造成国有企业不敢自主创新的障碍主要有三个:一是国有企业受政府部门的干预过多,使它们没有主动性和积极性;二是怕吃力不讨好,风险责任大,而利益和责任则是不对称的;三是部分国有企业总是对现实生活中存在的行业垄断现象有依赖性,以为自己可以在行业垄断的保护下,不必搞什么自主创新也能取得巨额利润。通过国有资本体制两个层次的改革,情况将会发生变化,上述不利于国有企业自主创新的三个障碍将会逐步消失,从而将会出现国有企业自主创新、技术突破、产业升级的热潮。

  三、国有资本配置体制改革的设想

  国有资本配置体制改革的目标是强化国资委对国有资本的配置权,而不再主管一个个国有企业。初步设想如下:

  (1)国资委只管国有资本的配置,负责国有资本的保值增值,也就是负责国有资本的配置效率的提高。

  具体地说,国资委可设置若干个按一个行业或几个行业划分的国家投资基金公司,把现有的国有股划给某一个国家投资基金公司持有,作为该国家投资基金公司投入企业的国有资本,并根据该国有企业的股权结构派出董事会成员。如果某个国有企业是由不止一个国有投资主体投资组成的,则根据股权结构状况,由几家国家投资基金公司各自派出董事会成员。

  这样就可以形成如下体制:

  国资委——国家投资基金公司——国有企业

  在这种新体制之下,国资委是国家投资基金公司的主管,国家投资基金公司是国有企业的出资方。国有企业同其他股份公司一样,都是市场经营主体,企业与企业之间是公平竞争关系、合作伙伴关系。企业与企业之间的所有制歧视、身份歧视不再存在。

  (2)国资委之下的各个国家投资基金公司,在把国有企业的国有股份纳入自己的资本总额的同时,对国有企业资产负债状况进行清理、核实,对国有企业的经营状况也进行清理、核实。经过一段时间之后,就转入对国有企业的资本运营的考核工作。考核工作是经常性的。主要考核的是该国有企业的生产效率和资源配置效率状况。

  考核之后,有可能出现三种选择:一是维持国有股在企业股权结构中的现状不变;二是逐步撤走国有资本的一部分,甚至全部;三是增加国有资本的投入。第二种选择和第三种选择都会涉及具体运作的细节,都将由国家投资基金公司同该国有企业的董事会讨论。选择第二种情况的理由是:认为该国有企业的经营状况不佳,国有资本为了提高资源配置效率必须转移到其他国有企业,或用作新建国有企业的资本。选择第三种情况的理由是:认为该国有企业尚有发展潜力和发展空间,为了提高国有资本的配置效率,因此需要增资入股,或者国有资本投入是为了新建某个分厂等。

  国有资本从某个国有企业撤出,或增投到某个国有企业中,是从提高国有资本的总体资源配置效率的角度来考虑的。这还起到两方面的作用:

  一是一般说来,某个国有企业经营状况不佳的主要原因在于管理混乱、效率低下、设备未能充分利用等,因此国家投资基金公司以提高国有资本配置效率为理由的撤资可以起到警告作用,即以一定期间为限,如果在这段时间内国有企业不进行整改,经营状况不佳的情况未变,国有资本撤资的决定就会兑现。

  二是国家投资基金公司从结构调整的角度考虑,可以把国有资本用到最需要发展、扩充的某些领域中,为此就需要撤出一些投资领域,让民间资本进入。或者,有些产能短缺的行业急需增加投资,国家投资基金也可以从促进结构调整的角度把国有资本从某些行业撤出,进入急需增加投资的领域。

  无论是第一种做法还是第二种做法,都符合国家投资基金公司的目标:让国有资本有较高的配置效率,发挥国有资本的作用。

  (3)国家投资基金公司在必要时,经过一定程序,经主管部门批准后,可以发行国家投资基金公司债券。这是国家投资基金公司为提高国有资本配置效率而需要新增国有资本时所筹集的。它们还本付息由发行债券的该国家投资基金公司负责。

  某个具体的国有企业在需要筹资时也可以发行本企业的债券,但这同某个国家投资基金公司发行的债券不是一回事。某个国有企业发行的债券的用途、还本付息由该企业负责,它同一般企业发行的企业债券是没有差别的。

  (4)为什么国有资本配置效率的提高需要进行国有资本配置体制的上述改革,而私人资本、民间资本的配置效率的提高无需单独组成一个提高私人资本、民间资本配置效率的机构?这是因为,国有资本和私人资本、民间资本的所有权是不同的。国有资本的所有权属于国家,私人资本、民间资本的所有权属于私人投资者。国有企业中的国有资本并非来自该国有企业自身,经过国有资本配置体制的改革以后,国有企业中的国有资本已具体化到国有股的份额,它们来自国家投资基金公司对该国有股的持有。国有企业中的国有股的减持或增持、撤出或新投资,不取决于国有企业自身,而取决于持有该企业股权份额的各方投资者,包括持有国有股的某一个或某几个国家投资基金公司,也包括其他方面的投资者。因此,国有股减持、撤出、增持或新投入的决策权在国有资本的投资方,而不在于国有企业自身。

  私人资本、民间资本的投资者是私人或民营企业。他们不需要有一套如此复杂的减持、撤出、增持或新投入的程序。既然国有企业已经是股份制企业、上市公司,它们完全可以借助于证券市场来实现自己的投资意图。通过证券市场的交易,它们可以实现调整自身投资结构的目标。它们自己就是提高自身资源配置效率的决策者。这样,也就无需另设资源配置效率提高的机构,只要完善和健全证券市场就行了。

  四、两个层次的国有资本体制各自的社会责任

  经过国有资本体制两个层次的改革,国家投资基金公司和一般的国有企业的目标和社会责任都已明确。国家投资基金公司的目标是管好国有资本的配置,提高国有资本的配置效率,让国有资本保值增值,在国民经济发展中发挥更大更好的作用。国家投资基金公司考虑得更多的是国有资本配置效率问题,也是经济结构的合理化问题。经济结构的合理化是没有止境的,国有资本配置效率的提高也是没有尽头的。所以国家投资基金公司要始终如一地把国有资本的保值增值和提高国有资本配置效率作为工作的重点。

  至于一般的国有企业,它的社会责任同其他各种类型的企业一样,都应把为社会提供优质的产品、优质的服务、出人才、出经验作为首先需要履行的社会责任,也是企业为社会做出的最大贡献。扼要地说,企业提供了优质的产品和服务,就能增加产品和服务的市场竞争力,就能不断开拓市场,增加盈利,同时也能使客户得到满足。如果企业能提高员工的素质,包括他们的技术水平的上升和管理能力、营销能力的提高,企业今后的进一步发展就有了保证。如果企业能够出经验,这个经验能够为其他企业所用,大家共同发展,这也是企业对社会的一大贡献。

  那么,国有企业(包括国家绝对控股或相对控股的企业)在履行社会责任方面,是不是具有不同于其他企业(非国有企业)之处呢?对于这个问题,可以从两方面来分析。

  一方面,国有企业作为市场经营主体,在法人治理结构健全的条件下,应当为全体投资者负责,如果仅仅为了国有股的持有者的利益着想而不考虑其他投资者的利益,这是违背股份制企业的原则的。从这个角度来看,国有企业必须按股东会、董事会的决议去做,否则会造成企业内部的不稳定。因此,在履行企业社会责任问题上,国有股份持有者和其他投资者之间是完全可以达成一致的,即都同意做到提供优质产品和优质服务,增加企业竞争力,多出人才,多出经验。同样的道理,在履行企业社会责任的同时,使企业的盈利增加是全体投资者的共同心愿,企业是可以做到的。

  另一方面,如果国有股处于绝对控股或相对控股的位置,这样的企业理应更加自觉地承担符合国家发展战略的任务,即使近期利益较小但长期利益较大,即使企业利益较少而社会收益较多,企业仍应当积极参与。前面已经谈到,如果不是如此,那为什么要有国有资本控股的企业呢?然而,即使国有企业作出这种投资决策,依然需要通过一定的程序,说明这样做的意义和长远的部署,以征求方方面面的投资者的意见。股份制企业毕竟有一套程序,如果不符合决策规则,迟早会引起内部的不和,对企业今后的发展肯定有消极影响。

  至于国有企业靠什么来实现国家发展战略,要按市场经济的规则,要靠合同来实现,有些可以依靠长期合同实现。

  当然,合同,包括长期合同,都应当在公平竞争的条件下签订。

  总之,通过国家投资基金公司的建立和发挥作用,国有企业的国有股的持有者不再是国有企业自身,而是国家投资基金公司。这样,国有企业作为一家股份制企业、上市公司,在运行过程中同其他股份制企业和上市公司就一样了。企业之间的公平竞争格局也就形成了。

  在讨论两个层次的国有资本体制各自的社会责任时,有一点是两个层次的国有资本体制中的国家投资基金公司和国有企业共有的,即必须注意环境安全问题,也就是必须重视经济增长的质量。

  今天,在中国以及世界上其他国家和地区,都已察觉到经济增长质量的重要性,而经济增长质量中最主要的是使资源消耗率不断下降,使环境质量不断改善。要知道,资源滥采、滥伐、滥用,后代子孙显然会因资源枯竭而生活陷入困境,甚至我们这一代人也会因为资源消耗过度而难以正常生活。同样的道理,如果这一代人在工业化进程和城市化进程中,对环境有严重的破坏,废水流入江河湖泊或海湾,使水源受到污染,废气使空气污浊,废渣到处堆放……人们会因此患上不治之症,难以健康生活。这样,经济增长得越快,人们的生活环境越受到破坏,不要说后代子孙难以存活,就连这一代人也将濒临绝境。这样的环境,经济高速增长又有什么意义呢?

  所以,无论第一层次还是第二层次的国有资本体制的改革,都必须把资源的节约使用、环境的清洁和治理视为重要的社会责任,对此不能有丝毫放松。但在国有资本配置层次上履行上述意义的社会责任和在国有企业层次上履行上述意义的社会责任的做法是不一样的。

  对国家投资基金公司来说,既然它们的任务是提高国有资本配置效率,让既定的国有资本有更为合理的配置,从而达到优化投资结构的目的,所以国家投资基金公司唯有考虑全局,才能落实优化投资结构的任务,既保证新兴产业的发展状况,又保证经济增长质量的提高,既节约资源,又治理环境,实现经济社会的可持续发展。那种单纯为了提高国有资本投入的收益率而以此作为国有资本重新配置的首要任务,是不符合当初进行国有资本配置体制改革的初衷的。

  至于经过国有资本体制改革而形成的国有企业,则同一般企业一样,处于公平竞争的地位,一律遵守国家规定的环境保护和环境治理工作的法律、法规和规章制度。而且国有企业作为国家控股的市场经济主体,有义务带头遵守这些规则,尽到应有的社会责任。在同一行业中,其他企业往往把目光盯在国有企业身上,它们认为国有企业在遵守有关节能减排和消除环境污染方面应当起表率作用。这是对国有企业的一种鞭策,也是一种期望。希望国有企业在履行自己的社会责任方面不要让众多企业失望。

  五、国有资本体制改革后,国有企业和民营企业有广阔的合作前景

  近几年,社会上流行着“国进民退”的说法,这主要指在2008年美国次贷危机和此后的欧债危机期间,不少以出口欧美为主要业务的民营企业停产了,歇业了,在它们经济困难的时候,由于货币政策趋紧,很难得到银行贷款,相形之下,国有企业却有较大的融资能力,银行纷纷找上门来,愿意贷款给国有企业。这正是社会上流行的“国进民退”说法的真相。我们这几年在广东、浙江、江苏等省的几个大中城市调研后,感到这是事实,不能否认。

  加之,在这些年内,我们在对一些地方的调研中还发现一个事实,这就是在项目招标时,民营企业往往被排斥在外,或者是因为消息封锁,非知情人不能得到信息,或者不公正地对待每一位参加者,从而民营企业颇有怨气。这也是社会上流行的“国进民退”说法的依据之一。

  尽管“国进民退”的说法近几年在社会上流行,而且民营企业受到不公正待遇的情况也时有发生,但应当指出,无论是“国进民退”还是“国退民进”都不是政府的政策目标。在中国特色的社会主义市场经济体制下,国有企业和民营企业都应该得到政策的支持,公平竞争,共同发展。国有企业和民营企业有竞争,有合作。竞争实际上是一种竞赛,谁能在自主创新、技术突破和产业升级中走在前面,扩大市场份额,谁就是竞争中的胜利者。竞争或竞赛之中会有失利者,甚至会被淘汰出局,但只要是公平竞争的结果,那也不能不被看成是市场经济中的正常现象。企业破产也是正常的。何况,企业破产只不过是生产要素重新组合的开始。市场经济正是在生产要素不断重新组合的过程中发展起来的。

  双赢、共赢,是国有企业和民营企业共同的目标。商场就是战场,这句话有一定的道理,因为双方都依靠实力,依靠智慧,甚至依靠运气。但商场又不等同于战场。在战场上,以一方吃掉另一方为胜利,即使对方屈服了,这一方依然吃掉了另一方,只不过以和平方式解决问题。商场却并非如此,双方不一定非要打倒或吃掉另一方来结束竞争,而更为常见的是双赢、共赢的结局。在市场竞争中,国有企业和民营企业也是如此,目标也是双赢、共赢。

  通过国有资本体制改革,作为市场经营主体的国有企业同非国有企业处于平等位置,所有制歧视不再存在,在法律面前一律平等。走到国外的企业,不管是国有的还是民营的,都是中国人的企业,不管是国有企业创造的品牌,还是民营企业创造的品牌,都是民族品牌。大家都在为中国经济的发展竭尽自己的力量去拼搏,都在为中国的繁荣与进步贡献自己的聪明才智,所以所有制歧视是毫无理由的。假定这是社会上形成的一种习惯,而且是多年养成的,那么应当明确地指出,这种过时的看法或想法是封建社会遗留的“官商大于民商”的旧观念,或者是计划经济时代的“国有国营高于一切”的观念。现在,如果通过两个层次的国有资本体制的改革,第一层次成立国家投资基金公司,负责国有资本的配置和再配置,在国有资本保值增值的前提下,以提高国有资本配置效率为目标,可以调整某个国有企业中的国有股的数量以及国有股在该企业股份总额中的比例,或减持,或增持,或全部撤出,或另建新企业,这样,在第二层次上,国有企业(包括国家绝对控股的或相对控股的企业)就成为真正的市场经营主体了,它们就能与其他企业处于平等地位,既有竞争,也有合作。

  国有企业和民营企业的竞争是长期存在的,这符合市场经济规律。没有竞争,就不会有创新,不会有新的市场份额。而国有企业和民营企业之间的合作,同样会长期存在,这也符合市场经济规律。民营企业在许多方面是国有企业的合作伙伴,是零配件、部件的配套合作单位。一条产业链有许多环节,可能包括了众多的供货或加工单位。其中既有国有企业,也有民营企业,国有企业离不开自己的协作者民营企业,民营企业也离不开自己的协作者国有企业。

  归根到底,通过两个层次国有资本体制的改革,对国有企业而言,最大的改革成果就是真正成为市场经营主体,同其他股份制企业、上市公司一样,建立了完善的、健全的法人治理结构,由股东会、董事会发挥作用,作出决策,不再受政府部门的直接干预,国有企业有了更大的自主权参与市场活动,包括同民营企业进行广泛的合作。

  这就是可以预见到的前景。

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