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郑振源:房地产市场何处去

作者: 郑振源   时间: 2013-02-09    已有人阅读过

  2000年以来中国人均GDP超过1000美元,社会消费结构升级,由吃穿转向住行。城镇化加速发展,近十年来,城镇人口平均每年增加2100万人,再加上居住条件改善、农民工市民化的需求,住房需求无疑是最大的内需,住房建设无疑是最大的民生工程,以住房为消费终端的产业群的发展无疑是扩内需、稳增长的重要动力。

  但是,如今的房地产市场却不是这个样子。

  经过十年兴旺发展,2011年全国存量房的房价收入比达到7.19倍,京沪深等一线城市更接近20倍,远超国际3~5倍的合理水平,广大城镇居民(包括非户籍居民)买不起房。近两年的调控,抑制了房价的疯涨,却也一度造成销售量下降、市场疲软,商品房开发投资增速和新开工面积下降,产业萎缩,并冲击关联行业,拖累经济增长,而房价却没有回归到与居民收入水平相适应的合理水平,广大居民仍然买不起房,没有起到扩内需、保民生的作用。

  中国需要一个有活力的、健康发展的房地产市场,源源不断地为不同收入水平的居民提供不同档次的商品房、租赁房,满足他们的住房需求,以实现扩内需、惠民生、稳增长的目标。

  房价要回归合理,唯有降低土地和税费成本

  房价高涨的原因,政府认为是投资、投机性住房需求炒起来的,因而采取了限贷、限购的调控措施。实施两年,固然抑制了投资、投机房的需求,但同时也造成房价下行的市场预期,购房者持币观望,成交量下降,市场萎缩。房子卖不掉,就阻断了房地产商的资金链,一些房地产商退出市场,一些有实力的降价,以价换量。甫一降价,有支付能力的住房刚需就入市购房,使市场转旺;市场一旺,房价又涨。政府一再声言调控不放松,有的地方甚至加上限价、限利润的措施,使房价不能涨得太多。但是,房价也不能压得太低,低到把开发商的利润全压掉,开发商就要退出市场;低于开发成本,开发商就要赔本破产,银行坏账就要增加。所以,现在的调控措施只能在开发商利润幅度内,来回博弈,不可能使房价回归到与居民收入水平相适应的合理水平,也就是说,不能形成有活力的房地产市场。

  房价是由土地成本、税费成本、建安成本(含前期工程费用、绿化和基础设施费用、管理销售费用等)和开发商利润四部分组成的。开发商利润必须保持在社会平均利润率之上,否则就没人愿意进入房地产市场。建安成本,在目前工资在涨、建材工料也要涨的情况下,没有多大降价的空间。所以,要使房价回归到与居民收入水平相适应的合理水平,唯有降低土地和税费成本一途。

  土地计划配置制度是地价、房价高涨的根本原因

  先说土地成本。2000年到2010年,70个大中城市商品住宅价格上涨86%,而住宅用地地价涨了163.5%。(资料来源:国家统计局)地价上涨是房价上涨的主要原因。

  地价飞涨是从2003年开始的。有人说这是2002年起土地出让实行招拍挂所致。实际上,招拍挂只是一种竞争性的价格形成机制,通过竞争定价,使价格更接近于它的稀缺程度。价格主要决定于供求关系,土地供不应求,价格才上涨;招拍挂不过使地价更真实地反映土地的稀缺程度而已,而非地价飞涨的根本原因。

  有人说是货币超发,流动性过剩和低利率、负利率所致。2003年到2009年,中国的货币供应量年均增长近20%,超过同期GDP增长率近8个百分点。货币供应与GDP增长的差额大部分转化为通胀。持续的高通胀使长期的低利率降为负值。长期的低利率、负利率又鼓励通货离开投资回报率低的制造业,转向回报率高的房地产市场。2009年到2010年,为刺激经济,政府更砸下4万亿元、10万亿元,大部分投资贷款进入了国企、央企。资金雄厚的央企又将约20%的贷款投入房地产市场,连军工企业也炒起了房地产,于是,一时间“地王”频现,大幅度抬高了地价,进而抬高了房价。房价涨得快又引起投资、投机房需求的增长,进一步推高了房价。所以说,货币流动性过剩、低利率、负利率确是地价、房价高涨的重要原因,但不是根本原因。因为地价涨得快,投资回报率高,资金才会大举进入房地产业。地产投资回报率高的原因是住房用地短缺,供不应求,这才使地价上涨,抬高投资回报率。所以说,住房用地短缺、供不应求是房价上涨的根本原因。

  中国国土广袤,可利用的住宅用地极多,而全国每年增加的住宅用地不过6万~8万公顷,其中还有约2/3是使用存量建设用地,怎么会短缺呢?细究下去,住宅用地短缺是1998年《土地管理法》规定的土地用途管制制度,更确切地说,是这种土地计划配置制度造成的,是土地供应被政府垄断的垄断性房地产市场的必然结果。

  现行的土地用途管制制度是以严格保护耕地、严格控制建设用地为首要目标而制定的。它对住房用地供给有两条限制。一是空间的限制:城市居民的住房建设只能使用城市国有土地,而城市国有土地能建住房的地段又为城市规划所限定;城郊集体土地不得建城市居民用房,农村住房也不准卖给城镇居民。二是指令性控制指标的限制:为控制建设用地,中央每年都制定一个土地利用计划,规定各省市自治区的新增建设用地总量指标,再由省市自治区分解、分配到各市县。建设用地指标是指令性的,不得突破,突破了就是违法用地,突破超过15%,就要行政问责。

  中央下达建设用地指标的多寡,主要不是基于对建设用地需求的预测,而是按以供定需的思路,在满足保障粮食安全的耕地需求之余,才确定新增建设用地总量指标,所定的计划指标本来就少。

  1999年到2006年下达的建设用地指标只及实际新增建设用地量的80%,平均每年有20%的缺口。2003年到2005年正是房地产业蓬勃发展的时候,还逐年减少了总量指标,2005年—2008年又连续四年零增长。中央只下达当年新增建设用地及占用农用地、耕地的总量计划指标,这些指标用在工业用地和住宅用地上各占多少,是由市县政府来分配的。招商引资来的项目是市县经济发展的根本,其用地指标是市县政府要优先供应的,而且为争夺项目,都要削价供地。地价便宜,项目用地多,用的指标就多,余下可供应房地产市场的就少了;而且,为了补回招商引资项目削价供地造成的土地出让金损失,还有意地对房地产用地“半饥饿”供应,以抬高出让金,这样就造成了住房用地短缺,地价上涨。

  由表可见,工业用地出让金单价只有住宅用地的1/6,而供应的土地却占到总供应量的43.6%;住房用地供应量只有23.6%,单价高到56万元/亩;普通商品房的供应量更少,地价更高。这充分说明垄断性的土地计划配置制度造成的住房用地人为短缺是地价、房价高涨的根本原因。

  开发商囤地不是住房用地短缺的主要原因

  有人说,计划供应的住房用地指标并不少,是开发商囤地才造成住房用地短缺。但是,据国土资源部调查,截至2004年年底,全国有闲置地26.37万公顷,其中因权属纠纷、动迁困难、规划变更等政府工作原因批而未供的占51%,开发商囤地的只占27.3%。开发商囤地的原因,一是房价涨得快,即时开发不如延期开发,延期开发不如不开发获利更多,所以囤地;二是拿地时楼面价高,遇到房价下降的预期,为了避险也就囤而不开发。为消灭闲置地,近年政府做了大量工作,对囤地的开发商采取罚款、限期开发、逾期收回等行政措施,但即使全部生效,也不能改变住房用地短缺的基本形势。要有一个平稳的土地市场,才能从根本上解决开发商囤地问题。

  大规模建设保障房不能降低地价、房价

  为解决广大城镇中低收入居民的住房问题,从2008年起,政府启动了大规模的保障性住房建设,并对保障房采取划拨供地、减免税费等措施以降低成本。国家计划“十二五”期间要新建3600万套保障房,覆盖率达到20%左右。如此大规模的保障房入市,提高了总体的房地产开发投资和房屋销售面积,肯定能拉低住房的平均价格,但是,这并不能降低普通商品房的价格。

  一是因为保障房建设挤占了普通商品房的用地指标。国土资源部对保障房用地的态度是优先满足、应保尽保。2010年以来还增加了城镇村建设用地指标,并且明言要增加普通商品房土地供应,但是,规定的城镇村建设用地指标在扣除保障房等用地指标后,还有多少能用在普通商品房用地上,能否满足普通商品房建设的需要呢?这就很难说了。普通商品房供地不足,价格还会上涨。

  二是为了吸引开发商参与保障房建设,许多地方采取出让商品房用地配建保障房的办法。建造保障房利润薄,开发商自然会把建造保障房所减少的利润加到商品房头上,从而抬高商品房的价格。

  而且,各地对保障房的供应对象都有严格限制。刚进城的外来人口、农民工、刚毕业的大学生纳税或交社保费不到一年就不能申请公租房,收入超过保障房的供应标准、但又买不起商品房的“夹心层”的住房需求也不能解决。所以,现行政府援助与市场供给的住房配置制度并不能降低地价,也不能做到“无缝衔接”“全覆盖”解决全体居民“住有所居”的问题。

  降低地价要靠开放竞争、城乡统一的土地市场

  以上分析说明:地价高涨的根本原因是政府垄断房地产土地供应。那么,降低地价的治本办法就是在制度上重塑房地产市场,破除政府对土地供应的垄断,让集体土地(建设用地使用权)入市,建立城乡统一、开放竞争的地产市场。城镇居民和开发商可以按照他们预期的住房需要寻找所需土地,且有众多的土地供应者向他们供应土地,通过竞争使地价、房价日益趋向供需平衡的均衡价格。这样,土地价格才会(自然会)回归到真实反映其稀缺程度的价格水平。

  中央已经看到这一步。2007年中共十七大报告就提出“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系,发展各类生产要素市场,完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”。

  2008年中共十七届三中全会又重申“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。2011年“十二五”规划纲要也把“促进……生产要素在城乡间自由流动……完善城乡平等的要素交换关系……逐步建立城乡统一的建设用地市场”作为“十二五”期间要完成的任务之一。

  为此,需要修改《土地管理法》和《物权法》,赋予集体土地设定和处分建设用地使用权的权利;赋予农村宅基地使用权人处分(出租、出让)其宅基地使用权的权利;修改《土地管理法》第43、第63条,让集体土地也能进行非本集体成员所需的非农建设;修改《宪法》“城市的土地属于国家所有”的条款,使城市建设规划区内的集体土地(包括城中村土地)也能参与城镇住房建设。

  修改这些法律条款也意味着使所谓小产权房合法化。小产权房能够向农民工、外来人口和所谓“蚁族”提供政府未能提供的廉租房、廉价房,能够降低房价,其作用已广为人知,反过来也证明了建立开放竞争、城乡统一的房地产市场的可行性和必要性。

  调整并减少房地产开发、交易环节的税费

  现在的房地产开发交易有11项税、57项费,税费占房价的比重一说是20%~30%,一说是15%左右,无论哪种统计口径,税费总是房价的重要组成部分。

  细究税费的内容,据一份《房地产开发项目报批报建费用明细表》,可以发现税费重复征收和苛捐杂税太多,而且重开发、交易环节,轻保有环节。最近传来好消息:财政部准备对房地产交易环节征收的税种进行简并,并逐步推开房产税。这个消息绝好,可能降低交易环节税负,从而降低房价,希望尽快实行。

  另外,各种收费也应当及早清理。费是政府对房地产投入资金、劳务、工本等的补偿,不能指望从收费中赚钱。现在税费重复征收十分严重,如既收土地使用税,又收土地使用费;既收耕地占用税,又收耕地占补平衡费(或称土地开发费)、新菜地建设基金;既收城市维护建设税,又收水、电、气、热的各种增容费、市政配套费;既收固体垃圾排放费,又收垃圾托管费。有些收费定价过高,如购买地形图开支,要降下来。

  总之,要使房价降下来,还需要按正租、明税、清费的原则对房地产的税费进行清理。

  重塑房地产市场可能遇到的风险

  1.冲击耕地保护的风险

  构建城乡统一、竞争开放的房地产市场可能的风险之一是冲击耕地保护。许多人反对集体土地进入房地产市场也是顾虑耕地会保护不住。其实,这是过虑了。

  面临住房供应严重不足的形势,一旦开放集体土地进入房地产市场,肯定会出现蜂拥入市建房的情况。但是,这种情况不会持久。市场自有市场的调节规律,在住房建设接近供需平衡时,建房占地自会放缓,以至停止。

  集体土地建房是否必然大量占用耕地?在城镇常住人口年年增加,城镇规模年年扩大,而且在城市还有集聚效应时,城市扩张定然采取“摊大饼”的方式,所以,无论国家建设还是集体建设,占用一些耕地是必然的。然而,农村中有大量空闲宅基地、破产闲置或低效利用的集体建设用地,只要确权,赋予集体土地的建设用地使用权、宅基地使用权等可以入市流转的权利,这些土地自会按照市场需求,用于住房建设,不需占用耕地。而且城镇房价降低,农民工可以举家进城定居,农村可以腾出更多的宅基地来建租赁房、商品房。再说,征收耕地占用税和加强规划管理,也可以调控集体土地的建房活动,使集体土地建房占用耕地不至于失控。不过,现行的规划方法得改:一则规划不能以严格保护耕地、严格控制建设用地为目标,而要以统筹协调耕地保护、住房建设和生态建设的土地需求为目标;二则规划方法得改,不能再做指标分配式的规划,要改做公众参与式的规划。现行指标分配式的规划貌似严格,但脱离实际,得不到实施,起不了规划调控的作用。

  2.减少地方财政收入的风险

  构建城乡统一、竞争开放的房地产市场,政府就不需要征这么多地来建设保障房、商品房。地价降低,土地出让金也随之降低,这样一来,肯定会减少政府的出让金收益。目前,地方政府对土地出让金的依赖已如此之深,城市基础设施建设、土地整治、水利建设、教育基金等都要靠土地出让金收益支付,还有上万亿元的地方债指望用土地出让金偿还,减少出让金收益肯定会危及地方财政收入。这是政府反对集体土地入市的主要原因,也是政府要求分配集体土地增值收益、要求农民集体补交出让金以换取小产权房合法性的呼声四起的原因。

  然而,无论根据马克思地租学说,还是根据市场经济理论,只要允许集体土地进入房地产市场,土地开发收益就应当归土地所有权、使用权人所得,政府没有站得住脚的理由要求从中分一杯羹。政府可以征收与国有土地同样的税收来募集财政收入,却没有理由要求分享集体土地的开发收益。

  所以,要避免减少地方财政收入的风险,需要推进以取代“卖地财政”为目标的财税制度改革,调整涉地税费,征收房地产税,为地方政府建立起与其事权相匹配的、稳定的税源。这也是重塑房地产市场必须同步实施的一项改革。

来源: 《中国改革》 [关闭] [收藏] [打印]

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