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二、 集体分工协作机制是如何运作的

作者: 胡鞍钢   时间: 2014-05-16    已有人阅读过

  自党的十六届一中全会开始,正式形成了中央政治局九常委分别代表党和国家主要机构,相对分工,内部协调,共同治党、治军、治国的基本政治格局。

  中央政治局常委对党的主要工作的负责和领导也得到强化。主要体现在党的组织工作(曾庆红—习近平)、党的经济工作(如国务院(常务)副总理:黄菊—李克强)、党的统一战线工作(贾庆林)、党的宣传及文化工作(李长春)党的纪检监察工作(吴官正—贺国强)、党的政法工作(罗干—周永康)、党的军事工作(如中央军委副主席:习近平)。此外,其他中央政治局委员、中央书记处成员协助中央政治局常委的领导分工。 

  中共中央政治局常委会,对党而言是党的最高集体领导团队,对国家而言是掌握国家权力核心的“集体领导”团队;它的权力行使机制就是独特的“集体领导制”,而不是“个人总统制”,不是像美国总统个人决定,而是一个“集体领导”团队,由(中央政治局常务委员会)会议决定、多数决定、集体决定。因此在中央政治局常委会团队内部的有效沟通、协商、协作是“集体领导制”的重要特征,也是顺利运作的重要条件。以第十六届、十七届中共中央政治局常委会为例,九位常委之间的沟通、协商、协作关系主要体现在如下几个方面: 

  一是各常委个人之间的协作关系,通常由个人之间交流协商来实现。如在统揽党、国家工作全局方面,曾庆红、习近平先后作为中央分管组织工作的常委、书记处书记和国家副主席协助胡锦涛(总书记和国家主席)工作;在统揽国防和军队工作全局方面,习近平作为中央军委副主席协助胡锦涛(中央军委主席)工作;再如在全面负责政府工作方面,黄菊、李克强先后作为国务院(常务)副总理协助温家宝(国务院总理)工作。反过来,胡锦涛、温家宝也会委托其他中央政治局常委处理相关的事宜。 

  二是各常委所代表的机构之间的协作关系,由各机构党组向中央(中央政治局常委会)提交报告,研究重大决策。如十六届、十七届中共中央政治局常委会所代表的中枢机构实际上共有八个,分别是中国共产党中央委员会、全国人大、国务院、中央军委、全国政协、中央纪委、中央宣传口、中央政法委。在中央政治局常委会上,每个常委不仅代表个人发表意见,还要代表各机构发表重要意见。这就大大丰富了决策信息、决策建议,可以真正“集思广益”,“兼听则明”。一旦中央政治局常委会集体决定,各方机构就须照办,各位常委直接向所在机构(党组)传达这一决定,根据分工各自采取行动。这就形成了强大的合力,大大强化了执行能力。因此中央政治局常务委员会名实相符,不仅是真正的常务委员会,还是真正的最高决策机构、真正的高层协调机构。 

  三是各机构的智库为形成全面、综合的战略决策信息、知识和建议的党中央“大脑”提供了基础。决策来源于信息,正确的决策来源于正确的信息、真实的信息、比较全面的信息和及时的信息。这就需要“兼听则明”。八大机构都有高水平的智库:中共中央有中央政策研究室、中央办公厅调研室、中央财经领导小组办公室、中央农村领导小组办公室、中央文献研究室等,全国人大有全国人大办公厅研究室,国务院有国务院研究室、国务院发展研究中心等,全国政协有全国政协办公厅研究室,中央军委有中央军委办公厅研究室、解放军战略规划部,中央纪委有中纪委研究室和研究所,中央政法委有研究室,中央宣传部有研究室,中央组织部有研究室和研究所。此外还有新华社、《人民日报》等中央报刊、外交部及驻外使馆、国家发改委、财政部、中国人民银行、商务部、国家统计局等机构提供信息。从信息角度看,在信息传递过程中的滞后和失真是不可避免的,但是信息渠道的多样化可以大大弥补这些不足。从政府智库的角度看,世界上所有的国家都没有这些机构,包括最发达的美国(只有白宫办公厅和国家情报系统);而在中国,重要的决策信息、知识和建议都会汇集到党中央及中央政治局常委会,使之成为信息集成、研究集成、政策集成的核心机构。此外,这些机构智库还会及时对政策执行情况进行调研评估,进而向决策核心反馈,以便对政策进行调整。这些机构智库本身既相互竞争,也相互合作,它们充分发挥了“中国大脑”的功能作用。 

  四是各机构决定重大问题时,加强与其他机构的信息沟通、信息分享。各机构都具有两种主要协调职能:一是机构内部协调职能,主要是降低内部信息不对称性和交流成本以及协调成本;二是就相关事务与其他机构外部协调职能,主要是降低外部信息不对称性和交流成本以及协调成本,因此就需要主动与其他机构建立信息通道、信息桥梁。各机构在内部讨论重大问题时,都会邀请其他机构相关负责人列席参加。例如国务院在讨论宏观经济形势时,就会邀请全国人大、全国政协、中央财经领导小组、中央政策研究室等有关负责人列席;反过来,全国人大常委会在讨论宏观经济政策时,也会邀请国务院秘书长甚至国务院副总理或国务委员列席,直接介绍情况,听取人大常委意见。可以说,这是中国各权力机构的一大特色,不会像美国行政、立法、司法机构泾渭分明,又“老死不相往来”,使奥巴马总统想做“好事”(如实行“医改”),而国会却让他做不了“好事”。 

  五是各机构也有相互监督职能。例如全国人大对国务院的监督,根据宪法的有关规定:国务院是最高国家行政机关,是全国人大的执行机关,对全国人大负责并报告工作,受它监督。在全国人大闭会期间,对全国人大常委会负责并报告工作,受它监督。又如在我国,全国政协不行使国家权力机关的职权,但是仍然可以对国务院实行民主监督。每年“两会”期间,全国政协委员列席全国人民代表大会开幕会,参加小组讨论,对《政府工作报告》等提出意见和建议等。19932月,党中央、国务院同意中央纪委、监察部合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能,对党中央全面负责;监察部按照宪法规定仍属于国务院的序列,接受国务院的领导。

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