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以发展方式转型为主线的收入分配改革

作者: 中国(海南)改革发展研究院   时间: 2011-07-19    已有人阅读过

2010年2月28日,中国(海南)改革发展研究院在北京召开以“调整国民收入分配格局与转变发展方式”为主题的改革形势分析会。国家发改委、财政部、农业部、民政部、国资委、国务院研究室、国务院发展研究中心等单位的政府官员,中共中央党校、国家行政学院、中国社科院、清华大学、北京师范大学等院校的专家学者共50余人参加了会议。与会专家认为,推进发展方式转型,实现公平与可持续发展,客观上要求加快推进收入分配体制改革,调整国民收入分配格局。

一、收入分配改革的现实需求

扩大内需对收入分配改革的现实需求。与会专家认为,国际金融危机下外部需求的中长期萎缩,迫使我国必须走依靠内需的路子,尤其是要形成消费主导的发展模式。但十余年来,我国扩大消费的政策效果不明显,一个重要原因是收入分配差距过大,高收入群体的边际消费倾向走低,低收入群体的支付能力不足。2008年我国最终消费率为486%,其中居民消费率仅为353%,远低于相当发展水平的其他国家。有专家指出,分配是消费的前提,分配问题不解决是消费“久说不振”的根源。也有专家通过测算指出,如果2007年我国的劳动报酬占比保持在1981年的水平,可以使劳动报酬增加三万亿元,这将带来巨大的消费效应。有专家指出,我国消费结构的变化以及带来的工业结构调整、城市化加快,可能带来一系列压力,尤其是收入分配差距扩大。着眼于未来中长期发展,迫切要求推进收入分配体制改革。

社会需求结构变化对收入分配改革的现实需求。与会专家认为,随着我国由生存型阶段进入发展型阶段,全社会的需求结构进入战略调整期。从总体看,私人产品供给的严重短缺已成为历史,公共产品需求全面快速增长。有专家指出,一般来说,初次分配造成收入不平等,再分配缓和并缩小不平等。但我国当前的再分配却加剧了不平等,公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间不平等问题尤为突出。因此,适应社会需求结构的新变化,需要在推进初次分配的同时,加快推进以基本公共服务为主要内容的再分配体制改革。

公平发展对收入分配改革的现实需求。有专家指出,实现公平发展,既要缩小现实的收入分配差距,更要在保障起点公平和机会公平方面有大的突破。也有专家提出,我国进入利益博弈时代,建立市场经济条件下的利益均衡机制尤为重要,要有解决收入分配问题的一套新办法。首先要承认阶层的形成及其博弈的合理性,其次要推进收入分配制度改革,不断缩小城乡、区域和不同群体的收入差距,以实现人的公平发展。

二、客观估计收入分配面临的突出矛盾

 收入分配差距呈现逐步扩大的趋势。有专家指出,由于经济转轨中存在的资源高度集中、资本内控性以及多元垄断等原因,我国收入分配差距的拉大比一般市场经济国家更为迅速。也有专家指出,当前我国国民收入分配格局存在明显的“三个集中”倾向:从社会和政府角度看,财富不断向政府集中。近几年财政收入占GDP的比重不断上升,从1994年的1039%提高到2008年的1999%;从劳方和资方角度看,劳动报酬占比持续下降。1996~2007年,我国劳动报酬总额占GDP的比重从534%下降到397%;从普通行业和垄断行业角度看,财富不断向垄断行业集中。某些垄断行业职工的平均收入高达全国职工平均工资水平的数十倍。此外,与会专家普遍认为,城乡差距是国民收入差距不断扩大的最突出表现。以农民人均纯收入和城镇居民可支配收入为例,2009年城乡收入差距达333倍,收入差距扩大的趋势没有扭转。

收入分配不公问题比较突出,在某些方面甚至相当严重。有专家指出,当前收入分配不公问题尤为突出:一是腐败收入、灰色收入等造成的收入分配不公,产生非常大的社会影响;二是收入流动性明显降低。20世纪90年代初期我国收入流动性较高,即低收入人群的收入增长高于高收入人群的收入增长,不同阶层的变动性较大。但此后的收入流动性明显下降;三是父辈的背景、收入水平等对子女收入的影响越来越大,不同收入阶层的稳定性越来越强。

造成收入分配突出矛盾和问题的客观因素。有专家认为,我国收入分配格局演变与转轨进程密切相关。一方面,历史上任何一个有活力的国家,基本做法都是通过改革激发个人活力。改革开放之初,通过收入分配体制改革“让一部分人先富起来”,极大地激发了社会活力,促进了经济快速增长。另一方面,这种活力也带来了收入差距扩大和收入分配不公的问题。有专家指出,我国收入分配差距扩大,有市场的因素,更有体制的因素。专家指出,我国进入中等收入国家,使解决收入分配体制问题更紧迫;体制不健全使解决收入分配问题更艰难;政府在收入分配中的因素使解决这个问题的路径更特殊。

三、以转变发展方式为主线的收入分配格局调整

收入分配改革与提高消费率。有专家指出,构建消费大国需要把收入分配调整提到议事日程,以收入分配制度改革为契机推动发展方式转型。也有专家指出,我国目前存在“内需锁闭”的问题,呈现出“微观消费热、宏观消费冷”的内需悖论。如果没有收入分配体制改革,即使居民收入增加了,他们也会感到没有保障,很难实质性地增加消费。

收入分配改革与结构调整。有专家指出,国际金融危机对我国经济的冲击表面是对经济增长速度的冲击,实质是对发展方式的冲击。应对危机调整结构,就是要由工业和农业向第三产业转移、由低附加值产业向高附加值产业转移、由传统产业向高新技术产业转移。但是近几年结构调整并不顺利,这和收入分配结构密切相关。例如,当前占总人口40%的农民仅创造了10%的GDP,这客观上拉大了收入分配差距;而且可能出现“劳动力转移慢、增加值转移快”的格局,进一步恶化收入分配结构。

收入分配改革与人的发展能力。有专家提出,收入分配体制改革,需要从财产、收入、消费三个角度分析。缩小收入分配差距,关键是缩小能力差距,防止出现“文盲的孩子永远是文盲,穷人永远是穷人”。人的能力是社会发展的内生动力,要通过收入分配改革提高人的发展能力。

四、确立收入分配改革的基本思路

收入分配格局调整是一个结构性问题。有专家指出,解决收入分配问题,要有整体战略和整体思维。改革开放初期,提倡“效率优先、兼顾公平”,这是符合特定历史背景的。到了今天,这个指导思想需要做重大调整,要“公平和效率二者兼顾”。我国当前的收入分配问题不仅仅体现在经济层面,也体现在社会和政治层面,现在的劳资冲突、突发性群体事件等与收入分配不公、贫富差距悬殊密切相关。有专家指出,推进国民收入分配格局调整,要明确“市场做什么?政府做什么?资源怎么配置?”只有明确了这个战略,才能够系统地解决财政支出结构调整、社会福利供给、农产品价格等问题。

进一步调整国有资本的合理配置。有专家指出,我国调整收入分配制度和其他国家有很大不同,核心是国有资本的配置问题。当前,收入分配差距持续扩大,重要原因是国有资本在很大程度上配置于市场领域而不是公共领域。着眼于调整国民收入分配基本格局,需要加快国有资本配置的结构性调整。有专家提出,当务之急是,尽快明确政府办国有企业的目标是什么,是为解决公平问题还是为解决效率问题。也有专家指出,当前社会财富向房地产、煤矿行业集中的现象,表明了我国国有资本配置以及相关的土地制度、矿产资源制度等是不健全的。国有资本要从竞争性领域退出来,更多地投入公共领域。如果国有资本不从竞争性领域退出,甚至“国进民退”,收入分配问题就很难得到解决。与会专家普遍认为,行业收入差距过大的根源在于垄断行业改革的滞后。因此,需要加快垄断行业改革,加大收租分红力度。

推进财税体制改革与财政支出结构调整。有专家指出,当前调整国民收入分配格局最直接、见效最快的是推进财税体制改革、调整财政支出结构。我国人均GDP已超过3600美元,有条件把用于经济增长的资金更多地用于全民的社会保障,不断提高保障水平。有专家认为,调整国民收入分配格局,需要推进新一轮的财税体制改革,实现减税让利工程,控制政府收入和政府储蓄增长过快的趋势。也有专家认为,仅推进税收改革对调整收入分配差距作用不大,因为所有的税收都是可以转嫁的,有可能出现“越加大税收调节,收入差距反而越大”的情况。因此,缩小收入差距重点要调整财政支出结构。财政支出应主要用于公共服务的供给和公共消费保障,以此缩小个人发展能力差距,真正缓解并扭转收入分配差距扩大的格局。

建立劳资协调制度,有效提高劳动报酬占比。与会专家认为,建立劳资协调制度的核心是保障劳动者的合法权益。有专家指出,应进一步明确工会权力,强化工会在保障劳动者权益中的作用,美国之所以能度过上世纪30年代的危机,原因之一就在于重视了工会的作用,使劳资矛盾能够在制度框架下得到妥善解决。因此,需要尽快着手研究社会主义市场经济体制下工会的作用,有效避免类似“通钢”的劳资纠纷。

推进收入分配的基础性制度建设。与会专家指出,调整收入分配格局,基础性制度建设尤为重要,特别是收入记录制度、收入申报制度、财产申报制度等。有专家指出,西方国家在上世纪30年代就开始建立国民收入记录制度,当前我国的技术条件比他们当时好得多(比如,IT技术已经成熟),没有理由再以技术借口推迟基础性制度建设。

明确收入分配的约束性指标。有专家指出,着眼于发展方式转型,建议“十二五”应努力把我国消费率从2008年的486%提高到55%~60%左右,并且在国民收入分配结构调整上制定相应的约束性指标。第一,城乡人均收入在“十二五”翻一番,年均增长不低于15%。第二,居民收入在国民收入中的占比从约60%提高到70%左右。第三,劳动报酬占GDP比重从2007年的397%提高到50%左右。第四,城乡收入差距从2008年的331∶1控制到3∶1以内。第五,中等收入群体占比达到30%左右。也有专家认为,有必要把“提高居民收入占财政收入比重”这一指标作为改革目标。

五、收入分配改革的关键在于实现政府转型

收入分配差距扩大有市场因素,也有政府因素。有专家指出,我国收入分配差距扩大有市场和政府两个原因。以劳动力市场为例,我国劳动力市场供大于求,在一定程度上导致劳动力收入难以提高,但是政府的主导作用不可忽视:第一,某些地方政府在GDP挂帅的倾向下注重招商引资,在某种程度上刻意压低劳动力成本;第二,行政分割的方式破坏劳动力市场,大大压低了农民工工资。

政府理念和职能需要进一步转型。与会专家认为,政府应该承担“缩小收入分配差距”的职能。在解决收入分配不公的问题上,政府要转变发展理念,突破“追求GDP增长”的思路,实现“三个提升”:一是由促进经济发展入手向促进人的发展提升;二是由分配制度改革入手向产权制度改革入手提升;三是由经济转型入手向政府转型入手提升。有专家指出,政府缩小收入分配差距有两个途径:一是法律途径,例如,推进税法改革,尽快出台物业税、资源税等,可以有效调整收入分配;二是政策途径,例如,实施“就业导向”政策,即政府鼓励企业为社会提供更多的岗位,在政策上给予支持,以此有效扩大就业,进而提高劳动报酬占GDP的比重。

政府自身建设十分重要。有专家指出,财政支出结构难调整的一个重要原因,在于用于民生的支出对地方政府没有明显的利益,对GDP增长没有直接的作用,地方政府表现比较消极。例如,2009年全国预计要投入1776亿到保障性住房上,但是到8月底仅完成投资进度的20%多。也有专家指出,解决收入分配问题,政府需要自我革命。以物业税为例,可以首先从政府物业开始收税,进而扩大到工商业和富裕阶层,最后实现普遍征收。

加强收入分配体制改革的统筹协调。有专家指出,推进收入分配体制改革,很难兼顾各方面利益,这也是多年来收入分配制度改革难以取得有效进展的重要原因。过去几年,无论公务员工资制度改革,还是事业单位实行绩效工资、国有企业收入改革等,都存在很大争论,其根源在于缺乏一个部门统筹协调。有专家提出,可以考虑设立“全国收入分配委员会”,强化对收入分配体制改革的统筹协调。

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作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
定价:69.8元元
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