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中国公共需求变化与反贫困治理

作者: 迟福林   时间: 2011-07-20    已有人阅读过

从2000年联合国的千年发展目标到世界银行《2006年世界发展报告》,不仅提出消除贫困是国际社会共同面临的主要问题,而且强调公平性是发展中国家反贫困治理的基本战略。从中国的情况看,改革开放30多年来,我们在消除绝对贫困方面取得巨大成功的同时,不仅面临着经济不发达与人民日益增长的物质文化需求的突出矛盾,更面临着经济持续快速增长过程中,如何有效地解决广大社会成员在义务教育、公共卫生、就业以及社会保障等方面基本公共需求的突出矛盾。正是在这个特定的背景下,中国政府提出以人为本的科学发展观,努力强化政府的公共服务职能,以公平、公正地实行反贫困治理。
一、公平地实行社会再分配与反贫困治理
从中国的情况看,公平、公正地实行社会再分配,逐步缩小贫富差距,不仅是广大社会成员日益迫切的公共需求,而且也是反贫困治理的主要任务。
(1)不断扩大的贫富差距已成为中国改革发展新阶段反贫困治理的现实压力。当前,中国的贫富差距问题比较突出,主要表现在:第一,贫富差距问题比较严重,特别是城乡差距相当突出。有专家估计,目前中国城乡的实际收入差距已达到5~6倍左右,成为世界上城乡差距比较严重的国家之一。第二,贫富差距有逐步扩大的趋势。根据国家统计局的数字,2005年第一季度最高收入10%人群组人均可支配收入的增长率为15%,而最低收入10%人群组人均可支配收入的增长率仅为7.6%。两个人群组的人均可支配收入差距为11.8倍,最高收入10%人群组的人均可支配收入增加额是最低收入10%人群组的近23倍参见《中国房地产报》2005年9月28日。。此外,贫富的消费差距明显。据调查数据显示,20世纪90年代,10%最富有人的年均消费增长是10%最贫困人的5倍左右参见《中国经济时报》2005年9月1日。。由此可见,公平、公正地解决日益扩大的贫富差距,对中国有相当大的迫切性。它既是广大社会成员的基本公共需求,又是反贫困治理面临的严峻现实。
(2)弱势群体问题已成为中国公平、公正的焦点问题,成为反贫困治理的重大任务。当前,我国弱势群体的形成有几个突出特点:第一,不仅规模较大,而且还有扩大的趋势;第二,弱势群体利益遭受侵害的问题比较突出,并有一定的普遍性;第三,因弱势群体利益遭受侵害而引发的群体性事件逐步增多,成为引发社会矛盾和社会问题的突出因素;第四,由于弱势群体缺乏基本的利益保障和有效的利益表达手段,他们在利益表达和利益诉求中处于弱势地位。按照以人为本的科学发展观,我国政府在解决弱势群体的利益保护方面,相继出台了许多重要的举措,以使广大社会成员能够公平、公正地分享改革发展的成果。下一步,全面、妥善地解决弱势群体的利益表达和利益保护已成为中国反贫困治理的重大任务,并对建设和谐社会有着重要影响。
(3)按照反贫困治理的现实要求,公平地实现社会再分配。从中国的情况看,贫富差距严重并不断扩大的主要原因之一,在于政府的社会再分配职能严重缺位。当前,由于贫富差距过大,弱势群体有所增多,改革与多数人利益的问题,已引起全社会的普遍关注。在这种情况下,政府应当把主要注意力放到协调重大利益关系上,放到社会再分配上,放到着力解决社会公平问题上。为此,在解决市场化分配的同时,更要突出地抓好社会再分配,努力形成兼顾效率和公平的收入分配和再分配机制,使其成为中国反贫困治理的重要组成部分。
二、全面提高人口素质与反贫困治理
国际经验证明,现代意义的贫困不仅在于收入水平低下,更重要的是人的能力不足。正如联合国开发计划署指出的,贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择的被排斥。这样的能力和机会是与人的教育程度和健康水平直接相关联的。从中国的情况看,义务教育、公共医疗等问题不仅成为广大社会成员越来越迫切的公共需求,而且也成为中国全面提高人口素质,从而成功减少贫困的重大任务。正是从这样一个基本现实需求出发,近几年中国各级政府按照以人为本的科学发展观,把实现义务教育、建立完善公共卫生医疗体系作为履行公共服务职能的重大举措。这表明,中国的反贫困治理已把全面提高人口素质作为重点,在对贫困人口实施物质援助的同时,更加注重人文关怀。
(1)全面落实义务教育,提高全民受教育程度,已成为中国反贫困治理的突出任务。关注义务教育、加大对教育的投入,已成为全社会的共识、各级政府的共识。例如,2004年政府为中西部地区农村义务教育阶段2400多万贫困家庭学生免费提供教科书,并承诺,到2007年在全国农村普遍实行“免除国家扶贫开发重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费”的政策参见《2005年政府工作报告》。
当前,我国教育方面的矛盾和问题还相当突出。第一,农村人口的教育程度较低。全国5亿多农村从业人员中,平均受教育年限还不到7年,27%左右的农村人口没有普及9年义务教育,8%左右的农村人口没有普及初等教育参见清华大学教育研究2002年5月。第二,国家在教育方面的欠账较多。我国在制定“八五”计划时,曾承诺在2000年以前教育支出占国民生产总值的4%,但到2003年时这一比例仅为3.28%。同泰国1998年的4.27%相比,也有较大差距参见中国经济时报2005年6月21日。。第三,教育资源城乡分配严重不平衡。例如,2002年教育预算内经费用于农村的比例不到30%参见上海社会科学报2005年6月23日。。第四,教育费用上涨的速度过快。例如,供养一个大学生,按照目前的收入水平,需要一个城市居民4.2年的纯收入,需要一个农民13.6年的纯收入,这还不包括吃饭、医疗等费用中国新闻网2005年3月12日。。目前,中国的人均GDP已经超过1000美元,人的受教育程度已越来越受到各级政府和全社会的普遍关注。未来几年,中国将会加快实现义务教育目标,整个教育事业也会有较大的发展。
(2)尽快解决困难群体“病无所医”的问题。当前,健康水平对中低收入群体、特别是对贫困人口的威胁很大。因此,改革公共卫生体制,进一步完善城镇基本医疗保障体系,加快建立农村新型合作医疗制度,已成为广大社会成员越来越迫切的要求。目前,中国城市困难群体和农村居民的基本医疗还缺乏保障,城镇职工基本医疗保障制度只覆盖了城镇从业人员的1/3左右,农村新型合作医疗尚未全面推开。医疗保障制度的缺失使困难群体无法承担医疗费用,并由此形成因贫致病和因病致贫的恶性循环。在这方面,农村的问题尤为突出,一部分农民“小病硬扛、大病等死”的情况并不少见。据统计,中国西部因病致贫者已达到300~500万人左右。农村贫困者中有70%是因为疾病造成的。广大农民的健康问题,已成为反贫困治理面临着的严峻现实,并对中国反贫困的现实成就和未来目标提出挑战。
(3)全面实现公共安全是经济社会转型时期减少贫困的现实需求。我国经济转轨进程中,社会秩序重建滞后,信用普遍缺乏,各类市场尚不规范,政府的市场监管职能还不到位。因此,生产安全、卫生安全、食品安全等方面的问题还比较突出。例如,近几年,我国矿难频繁发生,由生产安全问题所引起的贫困人口逐渐增多。全国每年因事故造成70多万人伤残,给近百万个家庭带来不幸参见李铁映2005年8月25日在第十届全国人大常委会第十七次会议第二次全体会议上的报告。。SARS危机等突发性公共卫生事件,已引起全社会的极大关注。可见,全面实现公共安全,已成为反贫困治理的重要任务之一。
全面提高贫困人口的素质,从而增强其依靠自身脱贫的力量,是减少贫困人口的成功之路。我国政府确立了以人的全面发展为目标的人口发展战略,加快实现由人口大国向人力资源大国的转变。为此,各级政府更加重视人力资本的投入,通过广泛满足对义务教育和公共医疗的需求,从根本上增强广大社会成员特别是贫困人口获取生存和发展的机会、加大选择权的能力,以使他们能够长期过上健康而有创造性的生活,从而脱离贫困。
三、促进再就业,建立农村社会保障体系与反贫困治理
中国的反贫困正面临着就业和社会保障的巨大压力。近些年来,政府加大了就业和社会保障的工作力度,以使广大社会成员都能够平等地分享改革发展的成果。
(1)把促进再就业放在经济社会发展更加突出的位置。中国既是发展中的大国,又是经济体制转轨的大国。我们既面临着体制转轨进程带来的下岗失业人员再就业的现实压力,又面临着农村大量剩余劳动力向城镇转移的严峻现实。例如,20世纪90年代中后期以来的国有企业改革和经济结构调整,至今已向社会释放出下岗职工3000多万人。大量实现再就业的下岗职工存在就业不稳定和收入较低的问题,还有相当部分的下岗职工成为已登记或未登记的失业人员。截至2004年底,包括下岗失业人员在内的城市低保对象高达2200万人以上新华网北京2005年2月9日电。。此外,城镇每年新增劳动力近千万,农村还有上亿剩余劳动力将逐步转移到城镇中来。面对巨大的就业压力,我国政府从两个方面实施积极的就业政策:一是尽快妥善解决体制转轨中的就业和再就业问题;二是统筹做好城镇新增劳动力就业和农民工的就业问题,努力走出一条具有中国特色的就业之路。
(2)采取多种措施,建立农村社会保障体系。当前,我国农村人口结构发生深刻变化,由成年型转向老年型,特别是由于大量农村青年逐步转移到城镇,造成农村人口老龄化严重。5年前,农村60岁以上老人已近亿人。进入21世纪后,农村老人的比例继续明显上升。该抽样调查显示,高达39.3%的农村老年人生活贫困,有45.3%的农村老年人认为生活得不到保障。当前,各级政府因地制宜,逐步在农村实行养老保险和最低生活保障制度,使广大农民老有所养、病有所医,最低生活得到保障。
按照全社会公共需求的客观要求,有效地实施反贫困治理,我认为以下三点基本共识是十分重要的:
第一、中国是一个发展中的大国,发展对中国来说是首要的。
第二、发展的目的是为了实现人的全面发展。要确立以人为本的发展观,努力实现经济与社会、城市与农村、东部与西部、人与自然、人与人的和谐发展。
第三、从中国的基本国情出发,加快建设公共服务型政府。从有效的反贫困治理出发,政府应当着力关注和解决社会公平问题。中国的反贫困治理,不仅对政府转型提出现实要求,而且在相当大程度上取决于政府转型的实质性突破。

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作者:中改院
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出版时间:2010年12月
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