搜书

“分好蛋糕”加快推进社会体制改革

作者: 中改院   时间: 2011-07-28    已有人阅读过

经过30多年的改革发展,我国进入了发展型新阶段。未来5~10年,是我国社会转型十分重要的历史时期。机遇与挑战并存,能否实现平稳转型,关键取决于我们对社会问题的估计与改革决策的选择。

改革开放以来,我们一直强调经济发展的基础性、根本性作用。这种发展模式对尽快改变我国贫穷落后的面貌起到了重要作用,同时也积累了很多矛盾和问题。比如,收入差距扩大、就业压力不断增大、基本公共服务短缺、群体性事件高发等。这些矛盾和问题与我们长期以来对社会发展的重视程度不够、社会体制改革相对滞后、处理社会问题重短期政策调整、轻长期结构性变革有关。

国际金融危机充分暴露了我国经济社会发展长期失衡的矛盾。从短期来看,防止国际金融危机冲击下的经济压力与社会问题双向传导和相互强化需要积极的社会变革;需要尽快建立阻遏经济问题向社会传导的“防火墙”;有针对性地采取积极的社会政策,以保障和改善民生为重点,构筑有效的社会安全网络,为化解经济压力创造积极的社会条件。

从中长期来看,传统发展模式难以适应社会转型的要求,迫切要求我们站在发展方式转变和社会转型的大背景下,跳出经济看经济,立足于社会发展的全局,更加关注社会建设和人的自身发展,推进结构性调整的步伐基于各国发展的经验教训,国际上发展的理念发生了明显变化。发展已经不是纯粹的经济增长,而是整个经济社会的全方位发展。经济增长并不是发展的全部,经济增长也并不必然提高发展的水平和质量。上世纪90年代以来,联合国推动的人类发展理念被世界广泛接受。发展成为扩展人的选择、提高人的可行能力的过程。党中央提出的“科学发展观”,体现了从我国实际出发,以人为本,经济社会全面协调发展的新的理念。“四位一体”(经济建设、政治建设、文化建设和社会建设)的战略布局,表明对发展问题认识不断深化。

危机倒逼改革。“十二五”期间,如果我们能够抓住机遇,顺势而为,全面推进新阶段的社会体制改革,就能够为后危机时代经济社会协调发展奠定重要基础,为推进和谐社会建设建立制度保障。

一、“十二五”我国社会发展的基本判断

发展方式的转型不仅是经济问题,也是社会问题。由于社会领域存在分配结构不合理、公共服务供给不到位等问题,影响了居民的收入预期和整体消费能力,难以产生足够的内部需求,从而阻碍了经济发展向内需为基础的模式转变。

除了发展方式转型对社会体制改革的依赖性大大增强,社会体制改革和社会发展本身也是新时期社会稳定和谐、促进人的全面发展的保证。从经济社会发展的基本背景看,解决基本公共服务、劳动就业以及基本利益关系协调等几个问题,是当前和“十二五”社会体制改革的主要任务。

1. 公共需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾已经成为各种社会矛盾和问题的重要根源

我国社会发展阶段的变化必然引起社会公共需求结构的变化。但从现实情况看,基本公共服务供求矛盾已成为转型期突出的社会矛盾之一。

(1)全社会公共需求呈现全面快速增长趋势。从近几年的情况分析,全社会公共需求正在发生某些重要变化,并呈现出阶段性特点:

——公共需求呈现快速增长趋势。以城乡居民在医疗保健和教育等方面的支出为例,1990~2008年,这些满足公共需求的支出在个人消费总支出中的比重呈现明显上升的趋势(见表4.1)。

表 11990~2008年城乡人均医疗保健支出变化情况(单位:元,%)199019952000200620072008城镇居民人均医疗保健支出25.7110.1318.1620.5699.1786.2占城镇人均消费支出比重2.03.16.47.17.07.0农村居民人均医疗保健支出19.042.587.6191.5210.2246占农村人均消费支出比重3.253.245.246.586.776.52数据来源:《中国统计年鉴2008》和《中国统计摘要2009》。

——公共需求结构正在发生变化。一方面,公共需求主体快速扩大,广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体。另一方面,公共服务项目不断扩大,不仅包括义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障等基本公共服务项目,中低收入群体的基本住房问题,环境保护问题和食品安全、卫生安全等公共安全问题也逐步纳入进来。
(2)公共需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾越来越突出。

——基本公共服务供给不足。一方面,基本公共服务财政支出不足。2001年,高收入国家财政的教育支出占GDP的比重平均为6.8%,中等收入国家平均为4%,低收入国家平均为3.7%,但我国2008年为2.97%;高收入国家财政的卫生支出占GDP的比重平均为7.9%,中等收入国家平均为1.9%,低收入国家平均为1.2%,而我国2008年为0.91%;财政的社会保障支出占GDP的比重,高收入国家平均为13.4%,中等收入国家平均为7.9%,而我国2008年为2.25%林兆木:“危机对我国中长期经济增长格局的影响”。

另一方面,基本公共服务个人支付比例上升。居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用上涨,超出中低收入家庭可支配收入的增长速度。1990~2008年的18年间,城乡居民人均医疗保健支出年均增幅分别为21%和15%,比同期城乡居民人均收入的增幅分别高7和4个百分点。在基础教育中,虽然我国已经实行9年制全免费义务教育,但只是免除小学初中书本费和学费、为困难家庭的小学初中学生提供生活补贴,但高中和高等教育的经费相当大部分由居民个人承担,这种情况在农村地区尤为严重。

——基本公共服务的城乡、区域差距。在卫生医疗方面,2007年,城市人均卫生费用1480.1元,农村为348.5元,城市为农村的4.2倍。有研究发现,只占全国人口30%的城镇人口分享了60%的政府卫生投入,而占70%的农村人口只分享政府卫生投入的40%。在教育方面。资源分配呈现明显差距。东部基础教育的各项教育经费指标平均是中西部的一到两倍。在重点与非重点学校,基础教育与高等教育,普通高校与职业高校等之间都存在显著的差距。

(3)基本公共服务供给不足不仅影响人的发展和社会公正,而且也是造成消费需求不足的重要原因。长期以来,我国经济增长存在着“内需不足、市场疲软”的问题,投资消费结构失衡。造成消费低迷的原因较为复杂。从社会角度看,重要原因是基本公共服务供给不到位,公共服务制度不健全,教育、卫生、住房等领域的消费分流了城乡居民购买力,对其他消费产生严重的挤出效应居民储蓄的预防性动机很强,而且集中在公共服务领域。一些调查表明,城乡居民存款的预期用途首选是教育、养老、防病、购房等。这暴露了公共产品供给不足的问题。据测算,2005年中国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品消费和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位,消费率可以从51.9%提高到55.2%。刘强:谁挤占了消费需求:教育、医疗、住房三大支出负担过重,《中国国情国力》,2006年10月。矫正数字引自中国(海南)改革发展研究院、UNDP:《惠及13亿人的基本公共服务——2007/08年中国人类发展报告》,中国对外翻译出版公司,2008年。,削弱了居民预期的稳定性,导致预防性储蓄增加,即期消费倾向降低,在宏观上则表现为消费率下降。

基本公共服务问题不仅是事关社会稳定和社会公正和谐的核心因素,也是解决当前解决经济压力、实现发展方式转型的重要突破点,必须置于下一阶段解决经济社会协调发展的重要位置。

2. 我国社会转型进入利益分化和博弈的时代,社会矛盾凸显

市场经济下,利益格局多元化,社会矛盾常规化。当前经济社会发展所面临的收入分配不合理、公共服务不足、群体性事件多发等问题,也是社会结构失衡、有效的利益表达机制缺位的表现。新阶段必须深化社会管理体制改革,构建一套能促进利益均衡的制度安排,解决利益失衡导致的社会矛盾和冲突。

(1)我国已经形成结构分化、利益多元化的社会格局,社会矛盾凸显。随着改革的深入,社会阶层、社会群体利益不断分化和多元化,社会利益的冲突和矛盾空前尖锐和激烈。群体性事件10年间增长6倍,信访总量居高不下。全国群体性事件在2005年一度下降,但从2006年开始上升,达到6万余起,2007年上升到8万余起,2008年形势更加严峻,不到一个月的时间内发生了贵州瓮安、陕西府谷、广东惠州和云南孟连数起重大群体性事件。近来更是爆发了像石首、通钢等典型的群体性事件。

(2)劳资纠纷突出。各类社会矛盾纠纷中,劳资纠纷占有很大比例,且有不断上升的趋势。近年来,由劳资关系所引发的种种社会问题,如农民工工资被严重拖欠、低工资、劳动超时、工伤事故、社会保险以及同工不同酬等等相继出现并有加重的趋势。全国劳动争议受理的案件迅速增多。2008年11月,北京市发生的外地在京农民工群体讨薪事件及参与人数环比分别上升300%和900%,同比分别上升146%和132%“预警群体性事件”,《瞭望新闻周刊》,2009年第1期。。据统计,2008年各级人民法院审结劳资争议案件28万多件,同比上升94%。广东省2008年劳动争议案达7.5万件,比2007年增长167%。

(3)社会管理体制改革滞后是利益矛盾凸显的根本原因。

2003年开始,中央加大了社会建设的投资力度,但从总体上看,目前建立与此相应的利益均衡机制尚未从根本上破题,导致利益矛盾难以通过制度化的方式有效化解,往往以爆发性的方式凸现出来。当前治理模式在处理利益矛盾时有诸多的不适应,由此导致矛盾冲突难以有效化解。

同时,随着市场改革深化,社会自主性大大提高,公民的权利意识增强,参与的要求不断提高,但与此相联系的制度建设还不健全,尚未形成市场经济条件下有效的社会整合机制,社会组织发展机制、利益协商对话渠道等方面的制度安排,同社会发展趋势不相适应。

3. 在经济发展方式转变和人口结构变动背景下,劳动就业问题十分突出

就业乃民生之本。由于人口因素以及经济发展和就业体制方面存在的问题,就业在经济社会发展中一直处于十分重要的位置。

(1)人口老龄化程度提高,劳动力抚养负担加重。“十二五”期间,中国人口仍然保持增长态势,但老龄化程度将显著提高,整体抚养负担加重按照联合国的预测,2010~2015年间,60岁及以上人口比重从12.3%上升到14.8%,老年人口抚养比从11%上升到13%。。从2015年开始,中国15~64岁劳动年龄人口在达到峰值之后,绝对数量和比例都从增长的趋势转而逐年减少。虽然有利于发展的“人口红利”期还会保持一定时间,但劳动年龄人口的增长速度将逐渐减慢,不仅低于发展中国家和世界平均水平,而且低于北美发达国家。同时,劳动年龄人口内部的年龄构成也趋于老龄化资料来源:陈友华:“人口红利与人口负债:数量界定、经验观察与理论思考”。

在计划生育政策和特定的社会经济背景下,中国人口转变过程被高度压缩,老龄化速度较之于其他许多国家要快得多。而且,中国的问题更特殊:老年人口总量大,社会经济发展水平较低,不仅表现在人均GDP的经济发展上,而且还表现在教育、医疗卫生等社会发展方面上。同时,过大的区域、城乡差异使得这个问题更为复杂。随着人口结构老龄化趋势的加剧,劳动力比例降低,对消费倾向起到拉低的作用。“十二五”将是中国人口结构转变的一个关键阶段。为应对这种结构性变化,必须在劳动就业体制和公共服务体制等方面做出战略性的制度安排(见图4.1)。

图1:中国劳动年龄人口预测(单位:千人,%)数据来源:UN, World Population Prospects, New York, 2008。

(2)应对经济压力,保障民生,必须高度重视就业问题。当前面临着严峻的就业形势。按照国家统计局公布的数字,2008年我国城镇失业人数886万人,城镇登记失业率为4.2%。而2009年《社会蓝皮书》显示,我国城镇的实际失业率为9.4%有学者认为,“目前国家公布的失业率只统计了城镇失业状况,并没有包括现在农村的1.5亿富余劳动力。如果把1.5亿农村富余劳动力算入,我国失业率就要高达20%” 。

从现实情况来看,我国就业压力大的问题始终存在。在国际金融危机冲击下,特别是沿海地区,受外需萎缩、人民币升值和生产成本高企的影响,一些企业处于停产半停产状态,或关闭减员,明显收缩了就业空间。“十二五”在经济高速增长压力越来越大的情况下,就业形势会更加严峻。千方百计扩大就业是“十二五”社会发展首要解决的问题。

(3)劳动力素质有待提高。劳动力的素质结构不能满足市场需求。突出地表现为农村劳动力整体教育程度低,技能型人才严重缺乏。我国人均受教育年限整体不高,低于发达国家平均水平3年以上。与城镇人口相比,农民受教育的程度整体偏低与城镇人口相比,农民受教育的程度整体偏低,2007年调查发现,我国农民平均受教育的年限是7.8年(城市11年)。初中及以下文化程度的农民占70%以上。培训后外出就业的农村劳动力占外出就业劳动力总数的比重不到20%。“我国农村劳动力素质总体结构性下降”,新华网,2008年4月25日。。近年来,全国各地都出现“技工荒”,技术工人供不应求的局面普遍存在,高技能人才数量短缺。

从发展的角度来看,经济发展模式的转型,一个基本的条件是高素质的劳动力替代物质资源成为经济发展的主要推动力。经济社会发展对劳动力素质要求提高,客观上要求把人力资本投资作为一项经济社会发展的重要战略。目前发达国家人力资本对经济增长的贡献率高达75%左右,而我国仅为35%左右。劳动力素质不高,自主创新能力不强,已经成为掣肘我国经济发展的重要因素。随着我国经济的发展,提高人口素质,实现人口大国向人力资源强国的转变,其迫切性日益凸显。

(4)职业教育和公共就业服务尚不适应经济社会发展的要求。职业教育培训与就业再就业的需求不适应。近年来,尽管国家和各地区加强了对公共就业的支持力度,但进展缓慢,从数量和质量上与现实需求存在较大差距。截止到2008年,技工学校仅3075个,就业训练中心3019个,民办职业培训机构2.1万个,比上年都有所减少根据零点公司2006年对公共就业服务满意度的调查,近一半的被调查者(48.5%)认为,在他们所在的地区找不到能为他们介绍工作或提供就业信息的机构;超过一半的被调查者认为,他们所在地区的培训太少;约25%的被调查者对他们接受的就业培训不满意。

就业服务在城乡之间、地区之间差距大。从区域看,东部地区培训机构接受就业培训人员人均财政补助经费最多,远高于中西部地区。根据零点调查公司的调查,超过2/3的被调查农民指出,他们所在的地区没有任何就业服务机构;接近2/3的被调查农民认为,农村的就业培训远远不能满足。

来源: 中国改革论坛 [关闭] [收藏] [打印]

分享到:
联系方式(欢迎推荐图书、作者、原创)
电话:0898-66189066
邮箱:info@cird.org.cn
作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
定价:69.8元元
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive