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形成我国收入分配格局调整的基本思路

作者: 中国(海南)改革发展研究院课题组   时间: 2011-07-29    已有人阅读过

经过30多年的改革开放,我国从以解决温饱问题为主要目标的生存型阶段进入以促进人的自身发展为主要目标的发展型阶段。这一转变对公平与可持续发展提出了更高的要求。适应发展型新阶段的需求,需要尽快推进国民收入分配结构调整。

一、国际经验告诉我们

1. 我国国民收入分配格局存在的矛盾与问题比较突出

无论是纵向的历史比较,还是横向的国际比较,我国国民收入分配差距不断扩大、分配政策与体制不健全的矛盾都比较突出。

2. 公平与效率并不存在严格意义上的替代关系

我们认为,公平与效率并不存在严格意义上的替代关系。例如,本报告中介绍的北欧国家,其收入分配结构合理、差距较小,而经济竞争力也居于全球前列。再例如,处于经济起飞时期的日本和中国台湾,均通过各种方法调控国民收入分配格局,基本实现了共享式增长。由此可见,国民收入分配结构是否合理直接关系公平与否。

3. 政策与体制安排对国民收入分配结构有重要影响

总体来看,国民收入分配格局比较合理的国家,在初次分配和再分配领域都有比较完善的政策与体制。这一点在东欧转轨国家中表现最为明显。同时,客观地看,各国调整国民收入分配格局政策与体制的形成,是一个历史性过程,需要经历较长时间的演进与变革。一般而言,往往是在意识到收入分配差距扩大有可能带来严重经济社会矛盾和问题之后,才开始采取相应的措施。我国正处于改革发展的关键时期。从国际经验看,现在已经到了解决公平问题的关键时期,要把调整国民收入分配格局作为重中之重。

二、推进国民收入分配结构调整需要思路创新

1. 把国有资源配置作为推进国民收入分配结构调整的突破口

客观地看,与其他国家不同的是,我国各级政府拥有规模庞大的国有资源(包括国有企业、行政事业单位的国有资本、土地、矿产、河流等)。过去,国有资源在很大程度上配置到了市场领域,而不是公共领域。进入发展型新阶段,需要重新审视国有资源的定位。

我们认为,不能简单地讨论“国进民退”的问题。民要“进”,国也要“进”,问题是国有资本要往哪儿“进”?迟福林,经济发展方式转变与政府发展理念变革——在中国行政体制改革研究会成立大会暨首届中国行政改革论坛上的发言,中改院简报第791期,2010年4月18日。我们认为,需要充分发挥国有资源在收入分配中的作用,把国有资源更多地配置在社会领域,往社会事业“进军”。从这个角度说,本报告分析的相关国家在国有企业上的分红做法,值得我国借鉴。

2.调整国民收入分配格局要有明确的目标

在经济社会发展的关键时期,调整国民收入分配格局,需要有明确的战略目标。我们建议,适应我国社会公共需求变化和发展方式转型的客观需求,有必要尽快制定和实施未来5~10年的“国民收入倍增计划”。其中,第一,城乡人均收入在“十二五”翻一番,年均增长不低于15%,实际收入不低于10%;第二,居民收入在国民收入中的占比从约60%提高到70%左右;第三,劳动报酬占GDP比重从2007年的39.7%提高到50%左右;第四,城乡收入差距从2008年的3.31∶1控制到3∶1以内;第五,再分配调整后的基尼系数控制0.4以内;第六,中等收入群体占比达到30%左右。

3. 要有高层次改革协调机制统筹收入分配体制调整

新阶段的结构性改革,既涉及政策体系的创新,又涉及制度结构的变革,还涉及包括政府部门利益、地方利益、企业利益在内的利益关系调整。应当说,改革面临的阻力比较大。过去几年,无论公务员工资制度改革,还是事业单位实行绩效工资、国有企业收入改革等,都有很大争论。这就需要尽快在中央层面建立一个专司改革的高层次综合机构,负责改革的统筹、协调和组织工作,把推进收入分配体制改革作为其中一项重点任务全面推进,力争在“十二五”末期国民收入分配格局明显好转。

三、推进国民收入分配结构调整重在体制创新

国民收入分配结构失衡是一个结构性问题,涉及多个领域。要在5~10年内实现国民收入分配结构调整的目标,在某个或某几个方面做文章恐怕很难解决问题,需要推进包括经济、社会、行政在内的结构性改革。

1. 建立劳资协调制度,逐步提高劳动者报酬比重

(1)以保护劳动力产权为目标改革工会制度

进一步明确工会职能,实施工资集体谈判制度,赋予并保障工人进行工资集体谈判的权利,建立稳定的劳资关系。

(2)实施工资定期增长制度

在改革CPI构成的基础上,使工资尤其是最低工资的增长与CPI直接挂钩,保障基层员工实际收入不受通货膨胀的影响。

(3)尽快在试点中推广,实施“职工持股计划”

在有条件的地区或企业鼓励实施“职工持股计划”,职工无偿或低价获得企业股票,使职工真正享受到企业增值红利。

2. 完善国有企业收租分红制度,扭转企业分配占比过高局面

(1)着眼于调整国民收入分配基本格局,以资源红利社会共享为目标推进国有资源的重新配置

加快国有资本配置的结构性调整,使国有资本从竞争性领域退出,更多地投到公共领域,充分体现国有资本的公益性。例如,要严格规范国有企业和资本进入房地产开发市场的行为,即不应以参与竞争和追求赢利为第一目标,而主要限定在建设保障性住房和廉租房。

(2)尽快出台详细的《反垄断法》实施细则,实质性推进垄断行业改革

重点降低垄断行业进入门槛,破除各类资本进入垄断行业的壁垒,引入竞争,通过市场法律规范国有企业的投资领域,有效遏制和防止“国进民退”。

(3)建立常态化、规范化的垄断行业和国有企业收租分红机制

提高国有企业上缴租、税的比重,建议把“特别收益金”改为“超额利润税”,通过税收将垄断利润收归公共所有。

3. 推进资源税费改革,构建资源红利全民共享的制度基础

(1)扩大资源税的征收范围

把诸如水资源、黄金、地热资源、森林资源等增加纳入征收范围内。

(2)资源税计征方式从“从量”到“从价”

改变从量计征的方式,使资源涨价收益能够通过税收形式收归财政所有,避免在资源价格上涨中进一步扩大收入差距。

(3)逐步把资源税作为地方主体税之一,降低地方政府对土地财政的依赖

这可以满足资源丰富地区“资源多反而贫困”的格局,缩小地区收入差距,实现区域均衡发展。

4. 调整财政支出结构,加大社会保障支出力度

(1)把用于经济增长的资金更多地用于全民的社会保障,不断提高保障水平

每年用于社会建设的财政资金增长速度不得低于财政收入的增长速度,由此大幅度提高中低收入群体的实际收入水平和全社会保障水平,真正缓解并扭转收入分配差距扩大的格局。

(2)改革财政支出责任,加大中央和省级政府在基本公共服务上的支出责任

使财政支出更主要地用于公共服务的供给和公共消费保障,以缩小区域间公共服务差距。

5. 构建财产性收入的体制基础,明显缩小居民财产性收入差距

(1)使农民享受更多的土地财产性收入

建议以全面推进农村集体土地流转制度改革为重点,尽快出台土地物权法配套法规,明晰农村土地产权并赋予农民产权主体的地位,充分发挥土地市场化功能,使农民充分享受土地流转的增值收益。

(2)在改革土地制度基础上推进住房制度改革,防止房价过快上涨引发财富逆向再分配

尽快采取措施稳定房价,尤其是尽快开征物业税,在部分过高的城市适当降低房价,以减少房价过快上涨中的财富逆向分配。

(3)积极规范和完善资本市场

逐步开放私人理财业务,完善私人理财法律法规,为社会成员提供公平、专业、健康的投资理财环境。

6. 建立国民收入的记录申报制度,推进基础性制度建设

积极推进全体国民收入和财产记录制度建设。以城市居民为切入点,逐步推广到农村居民,建立和完善全体国民收入和财产登记制度。建议成立专门的机构负责,以现有户籍登记系统为基础,利用当前成熟的电脑和互联网技术,以家庭为单位,推行国民收入和财产记录工作的开展。此外,加强相关立法工作,严格监督、禁止和惩罚谎报、漏报个人收入的行为。

7. 降低行政成本,消除灰色与黑色收入的制度“漏洞”

(1)采取综合措施削减行政成本

制定明确的行政成本降低计划,每年下降10%-15%,使行政成本降低落实到每个基层单位。节约的行政支出重点用于社会建设。

(2)加强财政收支监管

一方面加大人大对财政预决算的监督,借鉴国外经验,把审计部门划归人大;加强对专项资金、尤其是转移支付资金的监督;另一方面,加强社会对财政收支的监管;发挥媒体的监督作用。

(3)规范公务员的工资外收入

全面实施阳光工资制,取消实物分配,将实物分配货币化,消除灰色收入。尤其要取消各级政府和国有企业提供的福利性住房分配制度。

(4)尽快制定《财政供养人员财产申报法》

推行财政供养人员,尤其是公务员的财产申报制度。“十二五”期间要全面推广财政供养人口(包括公务员等群体)的财产申报定期制度,为杜绝灰色收入、推进反腐败奠定基础。

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作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
定价:69.8元元
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