搜书

中国多维不平等与公共财政体系构建

  时间: 2011-08-03    已有人阅读过

中国领导人根据中国的国情和发展阶段,十分务实地、适应性地先后提出了中国式的现代化目标,这经历了从“小康之家”到“小康水平”,到“小康社会”,再到“全面建设小康社会”和“构建社会主义和谐社会”。所谓和谐社会是指形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。对此,胡锦涛总书记认为,“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”胡锦涛,《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》,2005年2月19日。公平正义,就是社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现。

中国政府提出的“构建和谐社会”目标是一个新的社会理想,不仅深受广大中国人民的拥护和取得广泛的政治共识,也是对中国所面临的重大发展挑战的主动应战。尽管中国是世界经济增长率最快的国家,创造了人类历史上最大的经济奇迹。但是这种高速度发展是有代价的,突出表现为城乡之间、地区之间、不同人群之间在收入分配、财产分布和基础教育、公共卫生等基本公共服务方面的不平等和不公平越来越严重。中国面临最大的挑战就是如何在现代中国巨变的过程中,在社会矛盾日益冲突、社会日益分化的情况下,如何形成社会妥协,达成社会共识,构建和谐社会,实现共同富裕。

一、挑战:中国多维的不平等

(一)收入不平等

1城乡居民收入不平等

改革开放以来,城乡居民的收入差距呈现了缩小——扩大——缩小——扩大的趋势,这一变化趋势很大程度上取决于农民收入的增长幅度。

图1城乡居民家庭人均差距变化(1978-2004) 数据来源:《中国统计摘要2005》。

1990年以来,农民收入的增幅明显低于城镇居民,二者之间的收入绝对额差距逐渐增大。(见图1)按照可变价计算,1978年城镇家庭居民人均可支配收入比农村居民家庭人均纯收入要高出210元,1990年这一数值达到824元,1995年高出2705元,2000年高出4027元,2004年高出6485元。也就是说,在1990~2004年的14年中,城乡之间居民收入的绝对额差距上升了8倍左右,即使扣除物价因素的影响,这一差距也扩大了5倍左右。(见表1)

对城乡居民收入比率的变化进行考察,如图2所示,我们可以发现,改革开放以来,中国城乡居民收入差距的变化存在明显的波动周期,呈现了一个下降——上升——下降——上升的周期。改革开放初期对于农村居民收入的提高是显著且富有成效的,因而1978~1983年,城乡居民收入比率持续下降,由1978年的2.57下降为1983年的182;而此后,农村居民收入增加放缓,城乡居民收入差距不断扩大,进入长达11年的差距扩大期,在1983~1994年期间,这一比率由1.82持续上升到2.86;此后的3年,城乡居民收入差距呈现缩小态势,1994~1996年比率由2.86下降为2.22;但随后,从1997年开始,城乡居民收入又一路攀升至2003年的3.23倍,2004年呈现较小的回落态势。

2004年城镇居民的人均收入是农村居民的3倍多,这虽然是一个相当高的比率,但是,它仍不足以反映真实的城乡收入差距,这主要是由于城乡分割、不平等公民待遇的存在,城镇居民的可支配收入没有涵盖城市居民所享有的各种各样的实物性补贴,而对农村居民来说,却根本无法享受这些补贴。

图2城乡居民家庭人均收入比率变化(1978-2004)数据来源:《中国统计摘要2005》

2基尼系数:全国收入不平等

对全国的收入差距的考察,可以参照对基尼系数的相关研究得到初步结论。首先,中国社会科学院经济研究所“收入分配课题组”的两次住户抽样调查得到了中国20世纪80年代和2002年的全国基尼系数,研究将城镇住户的实物收入和住房补贴以及农户的自有住房的归算租金纳入个人可支配收入,估计出全国1988年和2002年的基尼系数分别为0382和0454。14年间,中国的基尼系数已经上升到差异性和不公平性十分显著的045以上。其次,世界银行的Martin Ravallion和 Shaohua Chen对中国1980~2002年基尼系数进行了估算,如图3所示,显然可见,1980~1994年,全国的基尼系数(未经生活费调整)基本处于不断上升的态势,至1994年,基尼系数高达0433,此后不断回落,但1997年开始又不断上升,到2001年,全国基尼系数已经达到0447,这一态势与城乡居民收入比率的变化互相对应。单独就农村内部和城镇内部的基尼系数而言,2001年这一数值分别为0365和0323,这说明城乡之间的差异性变化是导致中国基尼系数变化的主要因素。

图3中国全国基尼系数的变化(1981-2001)数据来源:马丁·拉瓦里昂和陈少华,《中国在反贫困中取得的进展》,世界银行,2004

从收入差距的构成上看,全国的收入差距包括城镇内部收入差距、农村内部收入差距和城乡之间收入差距所构成。利用泰尔指数将全国的个人收入差距分解为城镇内部、农村内部和城乡之间收入差距,在1988~2002年期间,从泰尔指数的绝对值来看,城镇内部和农村内部的收入差距上升了近1/3,但是它对全国总收入的贡献率却下降了5%。与此相反,城乡之间收入差距对全国总体收入差距的贡献率明显上升,从38%提高到43%,上升了5%,这进一步表明了城乡之间收入差距是非常巨大的。泰尔指数分解的数据引自UNDP,《中国人类发展报告2005》。

(二)教育不平等

新中国成立以来,中国人口的受教育水平得到迅速提高,人力资本得以跨越发展。1964年的全国的文盲半文盲率为523%,到2000年这一指标下降到95%;平均受教育年限从1964年32年上升到2000年76年。1993年公布的《中国教育改革和发展纲要》中提出,到2000年基本扫除青壮年文盲和基本普及九年制义务教育(后简称“两基”)。到2002年,“两基”目标已经在全国912%的人口居住地区得到实现,实现“两基”的县占全国总数的866%。

在义务教育得以普及,全国人口素质得到巨大改善的情况下,城乡居民之间和不同地区居民之间仍然存在着在教育资源分配、教学机会享有、人口受教育程度等方面的显著差异。

 1城乡公共教育服务不平等

中国基本教育服务的城乡差距体现在投入、可及性、教育成就等多个维度。

首先,从教育的经费投入来看,研究表明,直辖市市区的学校获得的教育经费最高,其次是直辖市县,再次是一般市区,一般农村县最低。直辖市市区的平均生均教育事业性经费都在一般农村县的3倍以上。(见图4)

图4城乡生均教育事业费比较数据来源:《中国人类发展报告2005》

其次,在教育可及性、教育质量和就学机会上,城乡之间存在着显著的差异。到2002年,没有达到中国政府提出的普及九年制义务教育目标的431个县,全部集中在贫困边远的农村地区,人口为10761万,占全国人口的88%,占全国总县数的151%2002年数据,教育部基础教育司提供。。

城乡学校在教学资源方面差异并不明显,2003年每名专任教师负担中学生数目和小学生数目在城市、县镇、乡村相差并不大,见图5所示。城乡学校教育的差异更多体现在质量上的差距,尤其是现师资的差距。在城市小学中,专科以上学历的教师比例达到572%,而在农村小学仅为251%。在初中学校中,城市中有431%的教师具有本科以上学历,而在农村初中该比例仅有114%。中国农村小学中聘用了大量了代课教师和兼任教师。94%以上的代课教师在农村或乡镇的学校任教,人数达45万。教育部人事司、教育部教育发展研究中心,《2002年全国教师队伍状况分析报告》,第16~17页。

图5城乡学校每名专任教师负担学生数(2003)数据来源:《中国统计年鉴2004》

第三,农村人力资本存量远远落后于城市。根据全国第五次人口普查,2000年我国农村劳动力人口(15~64岁)人均受教育年限为73年,比城市的102年低29年,差距的主要原因在于农村劳动力中具有高中及以上受教育水平的人口比重相对偏低。农村劳动力中具有高中及以上教育水平的人口比例只有85%,比城市整整低了35个百分点。中国教育与人力资源问题报告课题组,《从人口大国迈向人力资源强国》,高等教育出版社,2003。目前我国的文盲人口主要集中在农村。2000年15岁及以上人口的文盲率,城市为457%,县镇为645%,乡村则达到1155%。(见表2)

表22000年城乡15~64岁各级受教育人口水平比重及人均受教育现状未上过学

和扫盲班小学初中高中大专及以上其中:

本科及以上人均受教

育年限城市24914343998292213975491020县镇420213744312379633127914农村87438884392775071010733资料来源:全国第五次人口普查资料;引自:中国教育与人力资源问题报告课题组,《从人口大国迈向人力资源强国》。

2地区公共教育服务不平等

改革开放以来,中国在普及教育、提供基本教育服务上的成就有目共睹,到2002年,全国912%的人口居住地区实现了“两基”目标,实现“两基”的县占全国县总数的866%;同时,中国15岁及以上的文盲人口比例已经降低到908%,远低于世界同期的平均水平。数据来源:蔡昉主编,《中国人口与劳动问题报告No5(2004)》,社会科学文献出版社,2004。但是中国存在着显著的教育服务发展水平地区差距,这种差距主要体现在教育服务资源分配、教育机会获得的平等性和教育服务绩效水平上。

首先,在教育服务资源分配方面,研究发现,中国的基础教育投入分配中,教育投入水平与地区财政能力有着显著的相关关系,教育的财政投入中立性(fiscal neutrality)缺失严重,教育服务资源的地区分配存在显著的不平等性。基础教育生均经费水平和人均地方财政能力有着密切的相关性,财政能力强的地方,对于基础教育服务的财政投入就大。无论是预算内还是预算外,东部地区的对教育投入明显高于中西部地区,且由于近年来西部大开发战略的实施,西部教育的发展有所加快,中部的差距突显,包括预算内生均教育经费在内的有多项指标呈现U字型的“中部凹陷”现象(见图6)。

图6生均教育经费地区比较 数据来源:《中国人类发展报告2005》。

其次,在教育服务的可及性和获得机会的平等性方面,中国各地区同样存在着显著的差异性。这主要体现在义务教育普及、教育资源质量等几个方面。

至2002 年,中国已经在占人口9122%的地区实现了“基本普及九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲”(简称“两基”)的目标,没有实现普九的县主要集中在西部地区,其中未实现“两基”人口覆盖率最高的省区包括:西藏(8244%),贵州(5594%),宁夏(4324%)等。在已经实现普及义务教育的中西部地区,仍存在着义务教育的保留率低,辍学率偏高的情况。同时虽然西部省区是教育较为落后的地区,却是人才资源输出的省份,这样造成了西部地区人才流失状况十分突出。瞿振元主编,《2000~2002年中国高等学校毕业生就业形势的分析与预测》,北京师范大学出版社,2001。

除了基础教育的普及率方便的显著差异,教育资源质量的地区差异也引起了更多的关注。专任教师合格率东部地区明显高于中、西部地区,中西部义务教育与东部地区相比,存在着从普及率到教育资源质量多维度的差距。彭泽平,“世纪初我国普及义务教育的区域比较及其思考”,《教育科学》,2002,8。

第三,在教育服务提供绩效方面,研究表明,中国各地区同样存在着显著的差异。按照受教育水平的差异,中国可以分为5类地区,东部和中部构成了较高水平的两类地区,而西部地区则占据了水平较低的三类地区的大部分,见图7所示。从成人文盲率、人口各类文化程度、人均受教育年限等多项教育指标来看,小学教育和文盲率的差距在增大,这说明基础教育的提供应值得高度重视。岳洪江、严全治,“我国地区教育程度指标差距问题研究”,《教育与经济》,2002,3。

图7受教育水平的“一个中国,四个世界”(按照受教育水平

将中国划分为5类地区,第五类地区仅有西藏,将第四类

和第五类地区合并为第四世界地区,得到受教育水平的

“一个中国,四个世界”。)资料来源:蔡昉主编,《中国人口与劳动问题报告No5(2004)》。

(三)卫生不平等

 

随着中国社会经济的发展和医疗服务条件和水平的提高,居民的健康水平得到了很大的提高。中国居民的人均期望寿命由解放前的35岁增加到2000年的714岁;婴儿死亡率,5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率均有较大幅度的下降,分别由1991年的502‰、610‰和800/10万下降到300‰、359‰和502/10万数据来源:《中国卫生统计年鉴2003》。;法定报告传染病得到了较好的控制,法定报告传染病的发病率、死亡率和病死率由1990年的29724‰、117‰和04‰,下降到2002年的18225‰、039‰和021‰。甲乙类法定报告传染病发病率、死亡率分别由1990年的29724/10万,下降到2002年的18225/10万。

尽管中国在健康方面取得了长足的进步,但是由于城乡之间、地区之间发展不平衡,中国城乡之间和不同地区之间的卫生服务水平仍存在较大的差异,并体现在卫生健康投入、卫生服务可及性和人民健康水平等多个维度,而且这种差异有日趋加大的趋势。

1城乡公共卫生服务不平等

首先,卫生健康投入方面,城市和农村人均卫生费用的绝对差距自1990年以来不断增大,由1990年的相差120元增加到2002年的相差664元;而城乡人均卫生费用的相对差距则经历了下降——上升——下降的波动过程,在1997年,两者之比达到最小3倍,后又上升至2000年的4倍,到2002年,这一比值下降为接近35倍,城乡之间的健康投入显著的差异性也是导致城乡居民健康水平差距的主要原因。(见图8)

图8城乡人均卫生费用差距(1990-2002)资料来源:《中国卫生统计年鉴2004)》。

其次,城乡居民在对卫生服务的可及性和利用程度上存在着显著的差异。2001年,城市每千人口拥有卫生技术人员52人,而农村只有24人;农村卫生技术人才在乡镇卫生院和村卫生室这两级医疗机构中非常匮乏。同时,卫生资源向大中城市不合理地过度集中,这种不合理的资源配置直接影响了农村居民对卫生服务的可得性,加剧了城乡之间的资源拥有不平等现象。根据2003年第三次国家卫生服务总调查,城市10分钟之内可到达最近医疗单位的住户占816%,农村仅占669%;农村住户到最近医疗单位需30分钟以上的占68%。卫生部统计信息中心编,《中国卫生服务调查研究第三次国家卫生服务调查分析报告》,中国协和医科大学出版社,2004。

两周患病患者中,农村居民就诊率高于城市,但自我医疗的比例明显低于城市,两者合计中,农村居民患病后进行自我医疗或者就诊的比例(856%)低于城市居民(903%),农村有144%的患者在患病后未采取任何措施,城市则为97%。同上。在不应出院而出院的患者中,城市有345%的是自己要求出院的,其中因经济困难的占530%;农村有470%的是自己要求出院,其中因经济困难的占673%。同上。

第三,城乡人民卫生健康水平方面,农村儿童和孕产妇死亡率比城市高1倍。2001年新生儿死亡率城市为106‰,农村为239‰;婴儿死亡率城市为136‰,农村为338‰;5岁以下儿童死亡率城市为163‰,农村为404‰;孕产妇死亡率城市每10万人为331人,农村为619人。(见图9)。

图9城乡健康水平差异(2001年)资料来源:《中国卫生统计年鉴2003》,妇幼卫生检测网检测地区数据。

2000年农村地区5岁以下儿童低体重率为138%,城市地区为30%,农村地区是城市地区的4倍以上;农村地区5岁以下儿童生长迟缓率为203%,城市地区为29%,农村地区为城市地区的6倍以上。这表明农村儿童的营养状况与城市相比有明显的差距。(见图10)。

图10城乡儿童生长发育差异资料来源:《2003中国农村贫困监测报告》。

注:a-1992年中国儿童情况抽样调查,b-1995年国家统计局NPA中期评估数据,C-中国食物营养监测数据。

2地区公共卫生服务不平等

首先,卫生健康的投入在中国各地区之间差异性较为显著。2003年,人均卫生总费用最大的地区是最小地区的13倍,而人均卫生总费用的变异系数也高达0766。见表7、图11、图12所示。此外,农村内部差距也很显著,一类农村和三类、四类农村的差别显著。“我国卫生费用投入及分配的公平性分析”,《上海经济研究》,2003。

表3中国各地区卫生系统变量统计值最大值最小值19821990200020031982199020002003千人卫生技术人员数(人)9081032836769216242242200千人卫生机构床位数(张)500551516509155177166153人均卫生总费用(元)14457216078882013814513972961684310654出生时预期寿命(岁)72917490781479056000605765496637样本量2829303028293030均值变异系数19821990200020031982199020002003千人卫生技术人员数(人)3764153963720477046303410336千人卫生机构床位数(张)2572942782700348035903080322人均卫生总费用(元)3299691622437354710822060207550766出生时预期寿命(岁)67336836714772800053004800420039样本量2829303028293030数据来源:卫生部,《中国卫生统计年鉴》;国家统计局,《新中国五十年统计资料汇编》;国务院人口普查办公室编,《中国第四次人口普查主要数据》;国家统计局,《中国统计年鉴2001》;UNDP,《2005年中国人类发展报告》。

图11 卫生系统变量最大值最小值比例变化(1982-2003)资料来源:中国卫生统计年鉴,中国统计年鉴各年。

其次,卫生服务的可及性地区差距同样较为显著。2003年,各地区千人卫生技术人员数和千人卫生机构床位数的最大最小值比例分别为385和333,差异系数也达到了0336和0322。

由于农村合作医疗的结束(现在又开始逐步试点新型合作医疗制度)排斥了农村居民对医疗服务的物理可及性,主要是农村卫生室、医生、护士的减少和覆盖率降低;不同地区的卫生院对农村居民的可及性相差巨大,2002年东、中、西部地区的被调查村中,距最近卫生院的距离在5公里以上的分别占797%、1268%和2185%。资料来源:国家统计局农村社会经济调查总队,2003。总体上东部地区的卫生服务的可及性远好于中西部地区,尤其是西部地区。同时,医疗费用的上涨则使疾病治疗成为沉重负担,降低了农村居民财政的可及性;因而,对于收入水平低下和财政能力孱弱的贫困地区和落后地区,卫生健康服务的可及性必然和富裕及发达地区相差甚远,同时健康服务并不能随着经济的快速增长而得到同等程度的改善。

再次,中国各地区间的人民健康水平也是参差不齐,差异性显著。虽然中国人均预期寿命已由20世纪40年代末的35岁上升到2000年的714岁,但在东西部地区之间存在一定差距。2002年西部地区平均预期寿命为684岁,比东部地区低35岁。2002年全国孕产妇死亡率为478/10万。其中,东部地区省份的孕产妇死亡率全部低于全国平均水平;中部地区省份中有7个省份高于平均水平;而西部地区除内蒙古与全国水平持平以外,孕产妇死亡率几乎全部高于全国平均水平。

图12卫生系统变量变异系数变化(1982-2003)来源:中国卫生统计年鉴,中国统计年鉴各年。

此外,农村内部的地区差异性同样显著。2000年,西部农村5岁以下儿童低体重率比东部地区高10个百分点;西部地区生长迟缓率是东部地区的2倍;以上各指标可看出不同地区儿童身体健康状况存在着较大的差异,西部地区儿童的身体状况需得到更多的关注和重视。(见图13)

图13农村地区儿童健康状况地区差距资料来源:《2003年中国农村贫困监测报告》。

注:a-1992年中国儿童情况抽样调查,b-1995年国家统计局NPA中期评估数据,c-中国食物营养监测数据。

3社会保障不平等

中国的社会保障包括社会保险和社会救助两大类内容。其中,社会保险包括医疗保险、退休养老保险、失业保险、工伤保险、女职工生育保险。社会救助包括城镇居民最低生活保障制度、部分农村居民最低生活保障制度、救灾救济制度、扶贫开发制度。

社会保障权利分配的不平等在中国较为突出。政府针对保障对象设立了两个条件:申领者的身份条件和资格条件。(见表4)居住地、工作单位的所有制和户口登记身份都可能影响人们获得社会保障的权利。社会保障项目在需要保障的人群中的覆盖率不同,而在同样符合待遇享受资格条件的人口群体中,得到的社会保障项目和待遇高低不同。

表4中国主要社会保障项目社会保障项目主要对象身份条件资格条件经济基础社会保险城镇工资收入者城市企事业单位雇员服务时间供款历史社会保险付费公共财政补贴城市社会救助城市低收入或无收入者有城镇户口的居民家计调查公共财政农村社会救助五保救助

农村居民最低生活保障

灾害和困难救助灾民农村

五保个人或

五保户困难户各地非城镇

户口的居民家计调查亲属调查能力调查公共财政农村社区集资资料来源:UNDP,《中国人类发展报告2005》。

中国的社会保障的不平等具有显著的制度因素。中国长期以来城乡分割的劳动力市场和户籍制度,以及所有制和产业偏向,导致了社会保障资源在不同的社会保障项目之间的不公平分配,以及获取社会保障的权利在不同社会群体之间的不平等分配。

表5中国社会保险基金支出情况(1989~2002)年份合计基本养老保险失业保险医疗保险工伤保险生育保险198912091188201990151914932519911761173130199232713219511993482247069313040519946800661114229090819958771847618973181619961082410319273162373319971339212513363405614919981636915116561533906819992108119249916691154712000238562115512341245138832001274802321315662441165962002347152842918664094199128数据来源:中国劳动统计年鉴2003。

中国的社会保障支出严重向社会保险方面倾斜,而针对贫困人口的社会救济支出只占很小的比例,对农村贫困人口的救济支出比例更是微小。2002年,社会保险基金支出达到了34715亿元,占当年GDP的33%,其中基本养老保险支出占社会保险基金总支出的819%,医疗保险其次,占118%。(见表5)社会救济支出则处于较低的水平,2004年民政用于社会救济抚恤的事业费5774亿元,仅占当年GDP的042%。其中,用于城镇最低生活保障的支出为1727亿元,而农村最低生活保障支出和农村定期救济支出之和仅307亿元,仅占城镇最低生活保障支出的178%,(见表6)更仅是2002年基本养老保险基金支出的11%。(见表7)不仅如此,占中国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。

表6中国社会保障基本情况(2000~2004)指标20002001200220032004城镇居民低保人数(万人)402611707206472246822050农村居民低保人数(万人)30023046407836714880农村定期救济人数(万人)79349141国家抚恤、补助各类优抚对象人数(万人)44244507459046494619民政事业费支出(亿元)22972848392349895774#城镇低保支出(亿元)108715051727#农村低保支出(亿元)26162#农村定期救济支出(亿元)145#抚恤事业费支出(亿元)6086847478791041基本养老保险参保职工人数(万人)1044810802111291164612250失业保险参保人数(万人)1040810355101821037310584基本医疗保险参保人数(万人)3787728694011090212404工伤保险参保人数(万人)43504345440645756845数据来源:中国统计摘要2005。

表7中国社会保障各项目支出及覆盖率比较支出(亿元)占GDP比重%覆盖人数(2004)覆盖率2004(%)社会保险(2002)3471633009基本养老保险284292703112250463失业保险18660177410584400医疗保险40940389312404469工伤保险199001896845259生育保险12800122民政事业费(2004)577400042城镇低保172700013220500041农村低保1620000148800006农村定期救济145000019141抚恤事业费1041000084619 数据来源:中国劳动统计年鉴2003,中国统计摘要2005。

中国养老保险覆盖率的差异主要体现在城乡居民之间和不同性别之间存在着巨大的差异。根据2000年底中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的数据,城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上,而农村老年人的覆盖率不到4%。应该看到的是,在农村享受养老保险的居民(非农业户口人口),他们实际上是将原来在城镇就业时获得的养老保险带回农村,而养老保险根本无法覆盖到真正的农民。此外,即使在城市,男女之间的养老保险的覆盖率也有较大的差别。在城市户口居民中,老年女性的覆盖率仅为老年男性的2/3。

表8按性别、户口分组的城市老年人享受退休金待遇的分布(2000年)全体男性女性人数百分比*人数百分比人数百分比城市调查人数1017110000491610000525510000享受退休保险的老年人数713270124164847029685648城市按户口性质非农业户口享受退休保险69517739406392672888 6282农业户口享受退休保险1761496991880 781188农村调查人数1008410000489110000 519310000享受退休保险总数36135832666734066续表8全体男性女性人数百分比*人数百分比人数百分比农村按户口性质非农业户口享受退休保险22346292036461201197农业户口享受退休保险13814412327014029资料来源:中国老龄研究中心,《2000年中国城乡老年人口状况一次性抽样调查》2000。

注:覆盖率指享受离退休待遇的老年人在该老年人群体中所占的百分比。从未工作的老年人数未包括在内。

目前,中国正在加快建设和完善失业保险制度,保障职工失业后的基本生活,帮助失业人员实现再就业,推进国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨。2003年底,全国参加失业保险人数达10373万人,全年共为742万失业人员提供了不同期限的失业保险待遇。

失业保险除了覆盖到城镇所有企业,也扩大到企业所有雇佣的职工。在城镇企业事业单位中,就业者的身份差异性导致的保障差别待遇正在慢慢消失。但是,占城镇就业队伍中相当大比例的农民工目前还被排除在失业保险之外,而这一部分人群的就业充满着不稳定,失业概率大大高于城镇正式职工,也是最需要失业保险保护的。但是,政府的现行法规中并没有明确规定企业必须要为农民工缴纳失业保险。官方数据没有农民工事业保险的相关信息,根据一些研究的调查中国社会科学院经济研究所收入分配课题组进行了农村流动人口的调查。显示,城镇中的农民工享有或部分享有失业保险的比例不足2%。

中国政府于1998年颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,在全国推进城镇职工基本医疗保险制度改革。2003年底,全国参加基本医疗保险人数达10902万人,其中参保职工7975万人,退休人员2927万人。中国实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度。这一基本医疗保险制度原则上实行属地管理。中国政府于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度,由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,政府、集体、个人多方筹资。目前正在30个省、自治区、直辖市的310个县(市)进行试点。截至2004年6月,覆盖9504万农业人口,实际参加人数6899万人;共筹集资金302亿元,其中地方各级财政补助111亿元,中央财政对中西部地区补助39亿元。中华人民共和国国务院新闻办公室,《中国的社会保障状况和政策》白皮书,2004年9月7日。

图14城乡居民各种医疗保险覆盖情况资料来源:卫生部统计信息中心,《中国卫生服务调查研究——第三次国家卫生服务调查分析报告》。

医疗保险在城镇的覆盖情况和农村相比差别极大,前者远远高于后者,在1993年、1998年和2003年分别高出565%、432%和342%。(见图14)由于城乡收入差距的存在,农民承担的医疗费用占其收入的比例远远高于城市居民。除此之外,作为以农村人口为主体的城市流动人口,生活在城市中却并不能像城市人那样享受医疗保险。显然,在医疗保险的城乡资源配置方面,存在着明显的不公平现象。

二、公共财政体系的作用及不平等

(一)中国公共财政的基本情况

与工业化国家和其他一些发展中国家相比,中国公共财政汲取能力处于较低水平,摆在中国政府面前的任务是要用世界上极其有限的公共财政资源来解决世界1/5人口的基本公共服务问题。在分税制改革后,中国的财政收入占GDP比重有所提高,但仍低于世界平均水平,2003年财政收入占GDP的比重为185%,而大多数工业化国家财政收入占GDP的比重在40%以上,即使与发展中国家相比,中国政府的财政资源也处在较低的水平上。在90年代末,中国通过实行积极的财政政策,促进经济和社会发展,从1999到2003年,财政赤字水平一直保持在财政收入的15%左右,此举直接扩大了国内市场需求,促进经济增长。但不容忽视的是,积极的财政政策的支出结构并不十分合理,支出的重点集中在基础建设投资、行政管理费等领域,而支农支出、科学研究支出和教育支出在这个阶段并没有显著提高,其占财政支出的份额始终在原水平徘徊。(见图15)

图15世界各国(地区)政府财政收入占GDP比重(%)数据来源:2003年政府财政统计;国际货币基金组织。

(二)公共财政体系的不平等

中国财政不平等现象是多维度不平等综合作用的结果,反映为公共财政在城市和农村之间存在较大差距,在不同地区显现广泛的不均衡性,不同收入来源和支出流向上表现出明显的差异。财政作为收入再分配的重要手段,是政府削减社会不平等的主要政策工具,针对中国城乡差距、地区差距,公共财政必须发挥出均等作用,促进社会公平与平等,但目前的财政收入和支出,也存在着与经济发展、收入分配相类似的城乡差距和地区差距,同时在收入来源,如不同种类的税收收入、转移支付等,以及支出取向,也存在着结构上的不平等。公共财政上的不平等,对于消除城乡间、地区间差距无疑会产生消极的作用,必须充分重视这种收入再分配领域的差异性,对公共财政的有关制度安排做出有益的调整。

1中国省级行政区人均财政收支不平等

中国内部30个省市自治区人均GDP美元值和人类发展指标的相对差异系数要高于世界各国的相对差异系数,中国国情的基本特征之一是各地区条件差异显著、发展极不平衡,表现为“一个中国,四个世界”。公共财政收支状况也如同地区差异一样,在不同的省区之间,特别是东部地区与中西部地区之间,存在着十分显著的差距,更让人担忧的是这种差距处于不断扩大的趋势之中,这无疑是对区域协调发展的一种巨大挑战。通过聚类分析(cluster analysis)可以发现,财政收支也存在显著的地区差异。人均财政收入最高的北京和上海的人均财政收入已达到4000元以上,第二档次的天津、浙江和广东,其人均财政收入在1500元以上,第三档次的辽宁、山东、江苏和福建,其人均财政收入在800元以上,而其他省份的人均财政收入大多徘徊在400到600元,形成了明显的4个人均财政收入梯度,人均财政收入最高的9个省份,无一例外的分布在东部沿海地区。(见图16)

图16中国省级行政区人均财政收入不平等数据来源:中国财政年鉴(2004)

在经过转移支付平衡后,各地区人均财政支出表现出了新的差异性特点。人均财政支出最高的北京、上海和西藏的人均财政支出已达到5000元以上,第二档次的辽宁、内蒙古、浙江、广东、宁夏、青海和新疆,其人均财政支出在1800元以上,第三档次的黑龙江、吉林、山东、江苏、福建、甘肃、陕西、山西、海南、重庆和云南,其人均财政支出在1000元以上,其他省份的人均财政支出800~1000元之间,其中一个十分显著的现象是东北、西北和西南地区都得益于中央的转移支付,其财政能力得到大大的加强,唯独中部地区,仍然停留在较低的支出水平上。(见图17)

图17中国省级行政区人均财政支出不平等数据来源:中国财政年鉴(2004)

1994年以来,各地区人均财政支出相对差异系数呈现波动性变化,其中1997和2003年为峰值年(均值为077);最大值最小值之比也呈现波动性变化,大体在8~9倍之间。这可能是世界各国中差距最大的情形。但同时,也可以看到,中央政府的财政均衡能力也得到了显著的增强,均衡能力从1994年的024,增加到2003年的04,但其能力仍不足以削减日益扩大的财政收入差异。(见表9)

表9省级行政区人均财政收支情况(1994~2003)1994199519961997199819992000200120022003人均财政收入各省平均 24237305313789042121491335477960900734028050592147最大值125640155169197653228188260664285875308372377616436278517943最小值904089581000012097145601799220791232352737230000极值之比1390173219771886179015891483162515941726差异系数092097100104104 107107112117117人均财政支出续表91994199519961997199819992000200120022003各省平均444855375963232697648140194688108019138308162046179198最大值141370183747234799280583321842363199386634438747530698636119最小值15660225972783430766348784109947796532276545174128极值之比903813844912923884809824811858差异系数068071072077076076073073075077均衡能力024026028027028031034039042040注:财政转移支付均衡能力是指人均财政收入差异系数减去人均财政支出差异系数。

资料来源:王绍光,《给新一届中国政府的财政政策走向的建议》,《国情报告》第36期;国家统计局:《中国统计年鉴》(2002)(2003),《中国统计摘要》(2004)。

2中国地市级、县级行政区人均财政收支不平等

如果以地市级行政区划作为财政收支差异分析的单位,可以发现,人均财政支出的差异系数远远高于省际间的人均财政支出差异,2003年省际人均财政支出的差异系数为077,而地市间人均财政支出的差异系数高达135,省际人均支出最高的省份与最低省份之间的比例为858,而地市间的这种差异却达到了1219。如果对人均财政收入进行分析,这种差异性还将更高。单纯考虑省际间的差异忽略了不同省份之间内部的交叉差异,而这种差异要远远高于对于财政支出差异的一般认识。(见表10)

表10地(市)级行政区人均财政支出差异*199520002003最高35386149514250358最低101019542053最高最低之比3507651219平均值4770 764312514差异系数092129135 数据来源:全国地市县财政统计资料汇编(历年)。

* 不包括西藏和直辖市下辖的县区,2003年人口数为作者推算。

中国提供主要公共产品和公共服务的政府属于县级或县级以下政府,大约向全国70%的人口提供公共服务,其中农村人口占了60%以上。中国纵向财政缺口最大的是县级财政,其财政收入从1993年的占全国财政收入3155%下降到2000年的1968%;县级财政收入占全国GDP比重由1993年的396%下降为1996年的232%,2000年略提高至295%;县级财政支出占全国财政支出比例一直呈下降趋势,由1993年的3142%下降为2000年的2643%;县级财政支出占全国GDP比重也经历了先下降后上升的过程,2000年也只有469%,而当年全国财政支出占GDP比重为1776%。这反映了县级财政利用非常小的财政能力为70%人口提供公共服务的能力是十分有限的,甚至还有所下降。此外县级财政赤字占本级财政支出的比重大幅度提高,由1993年的60%上升到2000年372%。(见表11)

表11县级行政区人均财政支出差异*199520002003最高16334491 2107513最低5995231163最高最低之比2738581812平均值256044228909差异系数065070134 数据来源:全国地市县财政统计资料汇编(历年)。

* 不包括西藏和市辖区以及县级市,2003年人口数为作者推算。

3农业支出与转移支付

在我国财政体制的沿革中,转移支付一直是一个十分模糊的概念,长期以来没有建立规范的转移支付制度,中央财政对地方政府的补助通常是以政策性补贴或专项补助的形式出现的,受到政治因素的左右,具有很强的随意性。直到1995年,中央财政才专门从本级收入增量中拿出一部分资金进行转移支付,并在2000年出台了《过渡时期财政转移支付办法(1999)》,但由于中央的财力有限,要真正利用转移支付调整地方的既得利益,其作用还十分有限。

1994年的分税制改革在转移支付方面没有解决地区之间财力分布的不均衡,地方政府没有获得足够的税收权来获得额外的收入,也无权通过举债筹集公共建设资金吴敬琏著:《当代中国经济改革》,上海远东出版社,2004年1月。。从1995年起,中央财政设立专门资金对地方财政进行转移支付,以弥补在分税制改革后,地方财力的不足,这种作法被称为过渡时期财政转移支付办法,其核心是通过对客观性因素和政策性因素的综合考察,确定中央向不同地区提供的财政转移支付额度。这种转移支付制度在执行中表现出很大的随意性,特别是一些政治性因素,如对于少数民族地区和边境地区稳定因素的考虑参见王绍光:“转移支付的政治逻辑”,胡鞍钢主编《第二次转型:国家制度建设》,清华大学出版社,2003年2月。,地方政治领导人的强势性等具体的政治因素都影响了分税制财政体制的进一步深化,也助长了“跑部钱进”的现象。转移支付的重要性、规模和复杂性在很大程度上取决于一个国家的纵向财政缺口马海涛主编:《财政转移支付制度》,中国财政经济出版社,2004年1月。。

表12转移支付总量变化(1986~2004年)转移支付总额

(含收入分享和转移支付)(亿元)比例占中央财政收入比重(%)占GDP比重(%)198646459645198748165340198853869436198956268333199058558932199155559226199259660822199354556916199423898225119952533778431996267273039199728016633819983285672421999399268249200047486795320016015701622002736270970200382616967020041037968876

国家用于农村支出包括两个方面:一是用于支援农业生产支出,农业基本建设支出;二是各项农业事业费,如 “农林水利气象等事业费”、“农业发展专项资金”和“支援农村生产支出”等。就绝对数额而言,政府财政中的支农资金一直在增加,从1978年的151亿元上升到2002年的1457亿元。1990年以来政府用于农业支出占财政总支出比重持续下降,从1990年的72%下降到2003年的46%;该支出占GDP比重1990年为17%,1995年降到历史最低点,为098%,而后略有上升,到2003年为141%。国家征收的农业各税占GDP比重05%~07%之间。我们可以初步计算政府对农业净财政转移,它等于支农财政支出减去农业各税税收。1995年以来,政府对农业净财政转移占GDP比重不足1%,其中1995年只有02%,到2003年只有066%。如果包括国家对农村乡镇企业和其他非农业的税收征收的话,可能政府对农业净财政转移不是正值而是负值,即国家财政不是对农业进行净补贴,而是净索取。(见表13)

表13农业各税与政府支农财政支出占财政收支和GDP比重变化(1985~2003年)年份19851990199520002003农业各税(亿元)421879278465875占财政收入比重(%)2130463540占GDP比重(%)047047048052075支农(业)财政支出(亿元)153630485749123151650a占财政支出比重(%)766998 843775958占GDP比重(%)171164098 138141净财政转移占财政支出比重(%)556698383425558净财政转移占GDP比重(%)124117050086066资料来源:《中国统计年鉴》(2003);《中国统计摘要》(2004)。

注:作者估计值。农业各税包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税和契税;支农财政支出包括支援农业生产支出和各项农业事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费用;净财政转移等于支农财政支出减去农业各税。

2000年中央开始推行农村税费改革后,农村负担得到有效的削减,农林特产税、筵席税等税种不再重复征收,或被彻底废止,大量的乱收费现象得到遏止,同时将村提留以农业税附加的形式进行征收,既保证了基层农村政权的财政资源,也使农村收费走入了有序化的道路。从农村人均纯收入和农业税费负担的关系上看,1999年两者之间并没有很强的相关性,部分省份在农村人均纯收入较低的情况下却承担着较高的税费负担,而在2003年两者已经形成了明显的线性关系,税费改革取得了显著的效果。见图18、图19所示。

 

图181999年省级行政区农民人均纯收入与农业税费关系

图192003年省级行政区农民人均纯收入与农业税费关系数据来源:中国财政年鉴(2000、2004)。

人均财政收入和人均转移支付之间仍然存在着很强的相关关系,人均财政收入越高的县,其获得的人均财政转移支付也越高。在目前的转移支付体系中,税收返还仍占较高的比例,这种在旧制度下保留既得的做法影响了转移支付的均等化效果和激励作用。(见图20、图21)

图201999年县级行政区人均财政收入与人均转移支付关系

图211999年县级行政区人均财政收入与人均转移支付关系数据来源:全国地市县财政统计资料汇编(历年)。

4公共支出结构

在中国的公共支出中,大约有70%发生在地方政府(省、市、县和乡镇),其中又有55%以上的公共支出发生在省级以下政府。黄佩华,《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社,2003年4月。在地方财政收入结构上,除了东部一些沿海省份,如北京、天津、上海、浙江、江苏等,在其他绝大部分的省份中,来自中央的收入,是其收入的主要来源,其他收入在省级、地市级和县及县以下级政府之间的分配呈现不均衡的特点,东部沿海地区、西南少数民族地区的部分省份、西北地区中农业相对发达的内蒙古和陕西和中部地区县及县以下政府的收入在地方政府收入中占了比较高的份额,而在东北地区和西北地区的其他省份,县及县以下政府的收入能力要低于全国的平均水平。

在地方政府的支出结构上,县及县以下政府的支出在总支出中占了很高的比重,各省份向中央的上解在地方支出中所占的比例较低,相对于其获得的各类转移支付,中央政府转移支付的均等化作用已有所体现,同时也反映了部分省份对于来自中央财政支持的高度依赖性。

三、应战:构建以公共财政体系为核心的“三公”体系

党的十六大报告在阐述全面建设小康社会的宏伟目标时强调,要建设包括“社会更加和谐”在内的更高水平的小康社会;还强调要努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面,巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。构建社会主义和谐社会,是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务,适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求,体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望曾庆红,“关于国内形势和构建社会主义和谐社会”,《学习时报》,第275期,2005年1月。。

(一)中国政府应战调整

我国政府面对日益深化的多维不平等,已经做出了及时的政策调整和制度安排,通过发挥公共财政体系的作用,加大对存在不平等的发展领域和主体的公共投资,保证全国人民享有均等化的公共服务。包括扶贫、社会保障、三农、教育、卫生等多方面。

第一,扶贫与社会保障。2004年,中央财政安排扶贫资金122亿元,农村贫困人口比上年减少290万;政府用于城镇最低生活保障支出达到173亿元,比2002年增长了587%,约956万户城镇低保家庭得到了政府直接补贴中国统计摘要,2005。;从2004年7月1日起,全国提高企业退休人员基本养老金标准;中央财政2004年用于社会保障的资金达1465亿元,增长181%。从2005年起,今后企业裁员将逐步依法直接纳入失业保险或城市“低保”。依法扩大养老、失业、医疗、工伤等社会保险覆盖面,提高个体、私营和外资企业的参保率,完善灵活就业人员的参保办法。中央政府表示要加快建立城乡特殊困难群众的社会救助体系,帮助他们解决看病、住房、子女上学等实际困难。完善农村“五保户”供养制度。温家宝:《政府工作报告》,2005年3月5日。

第二,解决三农问题,缩小城乡差距。2005年开始,国家对592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税,2006年全国免征农业税,同时,已经取消除烟叶以外的农业特产税,对种粮农民实行直接补贴,对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴,对重点粮食品种实行最低收购价政策。大幅度增加对农业、农村特别是粮食主产区的建设投入,2004年中央财政用于“三农”的支出共2626亿元,增长225%,加强了农田水利和农村基础设施建设,国家基本建设投资和国债资金重点支持农田水利、生态建设、中低产田改造、“六小工程”、旱作节水农业及县乡公路建设等。2004年农民人均纯收入实际增长68%,是1997年以来增长最快的一年。2005年,中央财政还将安排150亿元,增加对产粮大县和财政困难县的转移支付;进行农村贫困人口的最低生活保障的试点工作并争取在未来几年中有计划地逐步推广;有选择地对农村贫困家庭实行医疗救助政策;对农村子女教育提供更多的补贴。

实施教育新政,开发人力资源。2004年,开始实施西部地区“两基”攻坚计划,加大对贫困地区农村义务教育的支持,继续实施农村中小学危房改造,为中西部地区农村义务教育阶段2400多万贫困家庭学生免费提供教科书,从2005年起,免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费;到2007年在全国农村普遍实行这一政策。温家宝:《政府工作报告》,2005年3月5日。

第四,投资人民健康,建立城乡医疗卫生服务体系。从2003年开始,在全国31个省、自治区、直辖市的部分县,开展了由中央财政、地方财政和农民自愿参加筹资、以大病补助为主的新型农村合作医疗试点。2005年参加试点的农民人数达156亿人,占全国农业人口总数的17%,2004年共筹集资金3283亿元,有7601万人次获得报销补偿,为810万人提供了健康体检。高强:《发展医疗卫生事业,为构建社会主义和谐社会做贡献》,2005年7月1日。1410个县级和250个省、市(地)级疾病预防控制中心基本建成,290所紧急救援中心陆续开工。2005年要全面建成疾病预防控制体系,基本完成突发公共卫生事件医疗救治体系建设;温家宝:《政府工作报告》,2005年3月5日。对艾滋病人防治实行“四免一关怀”——向艾滋病感染者免费提供抗病毒药物、免费匿名检测、免费提供母婴阻断药物、艾滋病患者的孤儿免费上学,对艾滋病患者家庭实施关怀救助;全国疾病预防控制体系共建设2425个项目,总投资10857亿元,突发公共卫生事件医疗救治体系建设安排2518 个项目,总投资114亿元,两个体系的建设将在2005年大部分完成。高强:《发展医疗卫生事业,为构建社会主义和谐社会做贡献》,2005年7月1日。

(二)“三公体系”构建原则

国家财政体系的核心任务是通过提供各种公共物品,解决市场失灵问题,为公众提供均等化的公共服务,从而提高社会整体生活水平,促进经济和社会的协调发展。一套有效的公共财政体制,不仅仅是为了提供高质量的公共服务,更重要的是为公众提供平等的机会,使不同地区,不同收入水平的人们,特别是穷人,享受相对均等的服务。在收入方面,平等的税收政策和收入共享机制,对于调节不同地区的收入差距具有十分重要的作用;在支出方面,再分配的程度可以通过两种总的支出类型来衡量:社会支出(例如教育和健康)以及转移支付,这两种支出都被假设为可以使穷人受益,并因此降低不平等水平王绍光,“开放与不平等”,《美国进步时代的启示》,北京:中国财政经济出版社,2002年6月。。因而,构建以公共财政为核心的公共财政、公共服务、公共投资的“三公”体系是降低中国收入分配、教育、卫生等公共服务多维不平等的必选之路。

作为“三公”核心的公共财政要实行“取之于民、用之于民”原则。作为构建和谐社会的基本保障的公共财政政策应当根据中国公共财政和公共服务的基本特点,遵循以下五个基本方针:

首先,我国要用世界上极其有限的公共财政资源来解决世界1/5人口的基本公共服务问题,必须实行“低水平、广覆盖、高效率”的方针;其次,我国的人均公共支出水平远低于世界人均水平,必须建立多元化的筹资渠道,不仅政府提供公共财政,而且积极鼓励私人、社会筹资;第三,必须面向全体人民提供公共性设施,提高各类相关的公共服务设施覆盖率;第四,针对中国城乡差距、地区差距,公共财政投入和公共服务工作的重点是在农村、中西部地区;第五,公共资源分配和公共服务必须向贫困地区和贫困人口“雪中送炭”。

(三)推动税收体制改革

推动税收体制改革。建立全国统一而公平的税制,城乡之间的税收体制尽可能统一,地区之间的税收体制和税率尽可能统一。对于城镇个人所得税,需要从计税收入、起征点、税率和征收方式等方面,重新进行考虑和设计,使得个人所得税真正能够起到调节收入分配的作用。根据收入水平的增长应适当提高个人所得税起征点。完善个人所得税制度,改变目前所得税征收与家庭消费脱钩的状况,建立普遍的个人所得税年度申报制度。在个人财富加速积聚的情况下,中国政府可以考虑征收物产税,如房屋税,通过实行物产税来调节财富分布过于悬殊的问题。

(四)推动财政体制改革

推动财政体制改革,公共财政体制向公共服务型财政转型。公共服务型财政应更多地转向公共安全、公共卫生、公共教育和职业培训、公共救济体制、基础设施等方面。将经济建设型财政转变为公共服务型财政可以缓解社会矛盾,保持社会的稳定和安全,并为实现全国基本公共服务均等化提供有力保障。

实现公共服务型财政的前提是明确中央和地方的财政收入和支出责任,采用“财政收入集权、财政支出分权”和“决策集权、事权分权”的混合模式。提供公共物品和公共服务的权力尽可能地下放给地方政府,中央政府只负责全国性公共物品和服务,省级政府负责省区性公共物品和公共服务,而治安、公共交通、消防、环境保护尽可能由基层政府来承担。中央政府负责在全社会范围内调节收入和财富的功能,同时鼓励各地区承担本地区调节收入和财富分配等功能。

实现公共服务型财政必须以规范的财政转移支付制度为支撑。改善政府间转移支付体系,改革以税收返还为基础的转移支付体制,促进地方政府公共支出均等化(这个均等化需要将各地价格水平因素考虑在内),应该成为近期中国财政体制改革的重要内容之一。一个有效的转移支付机制能够为提高农村地区和落后地区的公共服务水平起到关键的作用,这要求必须明确财政转移支付的支出用途,中央财政转移支付应更多地采取专项转移的办法,从无条件转移支付转向有条件转移支付,将转移支付资金最大限度地用于基础教育、卫生医疗、社会救助等方面;在行政管理上将提供某些公共服务和筹资责任向上级政府集中。

需要指出的是,转移支付并不只是中央政府和地方政府之间的事,在省内也需要增加均等化转移支付。由于各省内部财力的巨大差异,中央政府仅仅关注中央——省政府之间的转移支付是不够的,必须做更多的努力,通过支出责任划分或转移支付确保各省内部的均等化。黄佩华、迪帕克,《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社,2003。

(五)实现基本公共服务均等化

在建立和完善公共服务型财政体制的基础上,实现全国人口基本公共服务均等化,构建公共服务体系。中国人口多,地域辽阔,各地区发展不平衡是中国的基本国情特点。缩小地区社会发展差距,首先是缩小各地区人民享受基本公共服务水平的差距。实现全国人口公共服务均等化是“雪中送炭”的公共政策。为各地区人口提供基本公共服务是中央政府及地方政府的重要共同职能,由于各地方政府财政能力差异甚大,凡是地方政府财力雄厚,有能力“锦上添花”的,中央政府则“少提供”甚至“不提供”;凡是地方政府财力不足,需要中央政府则政府“雪中送炭”的,则应当“多提供”,“及时提供”,帮助他们达到全国最基本公共服务的最低标准。基本公共服务均等化标准是一个相对标准,它并不是固定不变的,随着全国社会发展总体水平的提高,还要作出相应的调整,即使欠发达地区人口达到全国公共服务最低标准,仍与发达地区人口享受的公共服务有一定的差距。为实现全国公共服务均等化的目标,应集中力量推进贫困偏远地区九年制义务教育普及工作。进一步推进农村合作医疗在全国各地区的普及。建立和完善各地区城市低收入保障和失业保险体系。

(六)构建并完善公共投资体系

构建并完善公共投资体系。对实现国家2015年发展目标的投资和政策进行评估。倡导透明和分权管理的让民间社会参与决策和提供服务,并为之提供资源。在农村地区建立规范公共投资体系,建立农村普遍服务基金。简化地方政府结构和财政收支结构。有针对性和有区别地对贫困地区和落后地区的公共投资进行补贴和提供优惠,对公共投资实行重点分配制度,有区别地规定地方配套资金比例,原则上,越贫困和越落后的地区,地方配套资金比例越低。开辟多种资金渠道支持和帮助欠发达地区发展国道、铁路等基础设施。

来源: [关闭] [收藏] [打印]

分享到:
联系方式(欢迎推荐图书、作者、原创)
电话:0898-66189066
邮箱:info@cird.org.cn
作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
定价:69.8元元
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive