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社会再分配制度改革与统筹城乡发展

  时间: 2011-08-09    已有人阅读过

一、引论

无论从理论上分析还是在实践中观察,目前对我国城乡统筹发展最富有挑战性的不是如何全面阐述统筹的必要性和重要性,也不是具体探索统筹过程的形式多样性,而是能否破解横亘在统筹面前的道道难题——城乡居民的收入差距问题、劳动就业制度问题、教育制度问题、土地制度问题、户籍制度问题、社会再分配制度问题等。所谓破解,就是既要解释现实经济中上述制度安排的大量低效率、非公平现象长期存在的原因;又要解决新制度安排产生的机制问题,并且证明其合理性;当务之急,是如何在统筹约束下,依循理性选择的思路,探索制度变迁的突破口、连续性及其路径依赖。

城乡统筹所要破解的种种制度问题是相互关联的整体性“集合”。从历时关联的视角考察,“二元分治”的户籍制度是我国城乡彼此分割、失衡发展的一大根基,其他制度性问题无外乎这一根基的必然衍生。但是自1979年经济体制改革以来,数以亿计的农民工成为城市建设者,他们中有相当部分的人已在城市拥有固定职业。就业人口流动以及农村富余劳动力向城市转移,很大程度上不再受制于传统户籍制度的束缚。换言之,这一制度的“耐久性”与“稳定性”正日趋瓦解,近乎名存实亡。尽管它是与城乡居民的劳动就业制度、社会福利制度关联最强的制度,废止这一制度是推进城镇化、实现人口合理有序流动的必然选择和必要保证,然而从共时关联的层面分析,这一制度已不是阻隔我国城乡差距缩小和影响城乡经济社会统筹发展的最主要障碍。相反,过去曾以此为基础衍生的城乡社会再分配制度开始成为亟需摆上首要日程重新安排的重大现实问题。

社会再分配制度始终是社会满意的心理基础和社会稳定的政治基础。广义上讲,涉及我国城乡统筹发展的社会再分配制度包括城乡居民的社会保障制度、收入再分配制度、公共产品供给制度等。其中,社会保障制度和公共产品供给制度最具有代表性,因为这两个制度对城乡统筹发展最有影响力,如果不能有效突破,那么缩小城乡差距这道“坎”是无论如何也迈不过去的。又因为这是两个集中反映迄今为止缩小城乡差距举措不到位、市场经济体制不完善的制度,同时又是最易体现不同社会群体根本利益均衡点,进而直接检验“城市带动农村”、“部分社会财富向落后地区、弱势群体转移”宏观意图可行性的制度。更为重要的是,城乡经济社会和谐发展新质点的制度源头在这里,它们足可以证明政府有无构建和谐社会的能力以及能力强弱。所以本文认为,虽然传统体制下的户籍制度是造成城乡失衡发展的根基,但是当下城乡统筹发展支撑点的形成则应以社会再分配制度改革为突破口。

社会再分配制度改革,本质上是通过对社会成员和各利益主体利益关系的引导、规范、分配和调控,消除社会矛盾,实现公共利益最大化。在这里,新制度的质量和有效性是至关重要的。由于政府是城乡关系的缔造者和新制度安排的供给者,它一方面需要从代表公众意志的价值观出发,将社会再分配制度的改革定位于切实维护和保障城乡居民的平等权益;另一方面其自身又是个特殊的利益群体,无法回避与其他利益群体特别是弱势群体在利益诉求上的矛盾。实践表明,拥有至高无上话语权和决策权的政府能否言行一致、一以贯之地站在全社会的高度,从城乡协调发展的整体利益出发进行制度改革,已不是一个单纯的道德约束问题,而是更为复杂的体制约束、制度约束问题。也就是,没有刚性约束是难以杜绝政府行为的“缺位”、“错位”、“越位”和“卡位”的。因此,政府在职能界定、行为规范、约束机制等方面的全面转型是保障社会再分配制度改革顺利进行的必不可少的变迁要素。同时,经验也在提示人们,在所有涉及我国城乡统筹发展的制度中,社会再分配制度改革与政府职能转型的关联度最大。无论是处在制度僵滞状态还是开始制度创新直至最终走向制度均衡,背后始终隐含着政府职能如何转型的问题,故而将它视作同一性质的问题抑或一个问题的两个方面,既是深入研究统筹战略的重要方法,也是统筹付诸实施的路径依赖。

二、居民生活福利方面的城乡制度性差距

统筹是社会再分配的核心思想。社会再分配制度与城乡统筹发展原本就有渊源上的自然契合和逻辑上的必然联系,所以启动城乡统筹发展当首推社会再分配制度改革。后者可在相当大的力度上将缩小城乡差距的速度大大推进一步,为经济社会的协调发展打下稳定而又长效的心理基础和政治基础。在此基础上,城乡制度系统中其他制度的改革可望产生人们常言的“多米诺骨牌”效应,即制度的关联性变迁。

我们认为,体现在城乡社会再分配制度中的统筹应当是利益格局调整的帕累托改进,而最能彰显这一特质的是社会保障制度和公共产品供给制度。

严格地讲,我国城乡统筹的社会保障制度改革还没有真正破题,仅从城乡养老保险参保人数看,经济较为发达的东部地区和经济欠发达的中部地区以及经济发展落后的西部地区均无一例外地存在着明显落差(如图1所示),经济较为发达的地区并没有在社会保障制度方面对城乡差距的缩小作出本应有的贡献。

在这个问题上,农民工在城市所受到的歧视性待遇最具有典型性。目前全国各大中小城镇务工的农民工已超过21亿,并且每年以45%即450万人的速度递增。他们已经成为城市“产业工人的重要组成部分”中共中央国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。,大多分布在建筑、保安、环卫、纺织、加工等劳动强度密集的行业和第三产业。如果有全国统筹的社会保障制度的庇护,他们不会感到异己和失落。但现状是,一方面经济发展、产业结构调整、城市进步须臾不可或缺这些填充到劳动密集型行业中来的农民工,因为离了他们这些行业难以发展;另一方面城市社会又在歧视他们,不愿对他们平等相待。近年来,有的城市虽然出台了对农民工实行综合保障的制度,但在具体实施中未能做到与城市职工一视同仁。城市职工每月的社会保障占其个人工资收入的60%以上,而农民工每月的社会保险金却不到城市职工月工资的8%。在社会保险支付方式上,仅养老保险一项,对待城市职工是在其退休后按月支付,有稳定的收入保障;而对待农民工则是到了退休年龄才一次性发给其一笔养老金,并且仅是他(她)个人当初缴纳的5%,不包括用人单位缴纳的75%经济日报2004年2月6日。。

农民工在一座城市就业所面对的社会保障制度尚且如此,那么在不同城市之间流动就业的情形又将是怎样呢?有人曾做过分析,倘若一个农民工在上海企业、温州企业、深圳企业、厦门企业分别工作了3~5年,且都参加了当地的社会保险缴费,连续缴费已满15年。如果是城镇职工,退休时可享受养老和医疗保险待遇。然而这位农民工却没有这么幸运,因为上述城市都只承认他在本市工作期间的缴费,并且个人部分已随其工作地点变换而转移了,统筹部分是不转移的。这样一来,他只有一种归宿——不得不将个人缴纳账户转回原籍。农民工参与社会保障无论他怎样缴费均与社会统筹无缘,说明社会并没有形成行之有效的鼓励农民退出农业农村的机制。可见,“筹而不统”的制度安排实际上是一方受益、一方受损的非帕累托改进。在这种情况下, 2002年深圳有12万外来工办理了养老保险退保手续。近来,北京等地也出现了这一情形。有资料表明,1978~2004年,我国城市人口从1.72亿增加到5.43亿,城市化率由17.9%上升为41.8%。从发展趋势看,城市化率每年增长1个百分点,2020年我国城市化率将达到57%,这就意味着今后每年将有不少于1400万的农村人口进入城镇。如果上述制度一仍其旧,已经被城市化、工业化吸纳的昔日农民便难以真正“脱胎换骨”,成为“新型工资劳动者”。

与之相仿,公共产品供给制度在城乡安排的不对称不协调也是显而易见的。以教育为例,在城乡区别对待的教育制度下,2002年全国5800亿元左右的教育总投入中有77%配置于城市少数重点中学和大学。农村义务教育78%的投入由乡镇负担,9%左右由县财政负担,11%由省财政负担,中央财政负担不足2%经济日报2005年8月15日。。2001年教育部颁发的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》按照在校学生数量核定中小学教师编制 ,其中初中的生师比农村为18∶1、县镇16∶1、城市135∶1;小学的师生比农村为23∶1、县镇21∶1、城市19∶1。按理,农村与城市相比,人居分散、学校规模小,教师配置标准应当高于城市,而现状却大相径庭。无论是经济较发达的东部地区还是经济落后的西部地区,城乡之间的教育差距均大于经济差距。1995年~2002年,京、津、沪三大直辖市城乡居民人均消费水平的差距从1.9倍扩大到2.34倍,人均教育支出的差距则由1.87倍扩大到2.97倍;广西、贵州、云南、甘肃、青海五省城乡居民人均消费水平的差距从3.7倍扩大到3.82倍,人均教育支出的差距由4.73倍扩大到5.80倍。

又以社会福利制度为例,这是一种以需求而不是以贡献来确定每个社会成员“从摇篮到坟墓”的生命旅程中都具有享受资格的制度。它有别于根据个人缴费情况确定受益资格的社会保险和社会保障,是最能体现人人平等与社会公平的基础性制度。政府是安排和推行这一制度的直接责任主体。换言之,社会福利属于政府行为。从国际经验看,福利资金主要来源于政府的转移支付。英、德、法等国用于社会福利支出的资金总额占政府年度总支出的10%~20%。北欧国家这一比重更高。我国2002年各种社会福利支出仅占当年国民收入的0.4%、财政总收入的1.87%。社会福利支出水平过低,与综合国力的提升极不相称。即便如此,在社会福利建设方面,资金投入力度和政策支持力度的城乡差距也是显而易见的。在城市,社会福利正由“单位制”向“社会制”转变,社会政策与经济政策的互动性正逐渐体现出来,并且弱势群体的社会福利基本上由政府投资兴办,民政部门管理;特别是上世纪90年代以来他们受到社会保险和社会福利两张安全网的全方位覆盖。然而在农村则是另一番情形。其一,缺乏统一的组织领导,特别是相当多的乡镇社会福利事业近乎瘫痪;其二,机构匮乏、结构不合理。全国44000多个乡镇、732400多个自然村,但社会福利机构仅有258532所。许多乡镇至今没有敬老院,绝大多数县没有专门的儿童福利机构和残疾人康复训练中心(800多万精神病患者、3200万残疾人的康复治疗难以落实),社会福利企业更是寥寥无几;其三,政出多门、管理混乱,财政、民政、教育、卫生等部门各有各的规定,难以协调。

医疗方面,城市除了有以政府投入为主体的医疗保障外,职工所在单位有相应的定期体检制度,居民所在的街道也有保健服务,可以说形成了多层次、全方位的医疗体系。而同样的服务在广大农村相当匮乏,1978年农村合作医疗的覆盖率为85%,目前已降至20%以下;城乡医院数比例由1997年的53∶47扩大为2003年的59∶41(见图2)。山东省是我国沿海地区经济发展较快的省份之一,但令人吃惊的是该省城乡医院数比例居然从1997年的64∶36扩大为2003年的72∶28(见图3)。据卫生部估计,全国农村人口的40%~60%看不起病或因病致贫,一些贫困地区60%~80%的患病农民死于家中新华社2005年10月23日电(浙江日报2005年10月24日)。最令人担忧的是,绝大多数农村没有建立区、乡、村传染病防治信息管理体系和计算机直报网络,难以对公共卫生突发事件做到及时发现、及时报告、及时控制。

再以公共基础设施为例,在供水、供电、供气、电话、道路交通等居住条件方面城乡差距仍有天壤之别。据2002年统计,全国农村还有184个乡镇、5万多个行政村不通公路,即使通公路的行政村也有45万个因不是沥青(水泥)路而“晴通雨阻”;有33%的村庄喝不到饮用水,自来水通村率不到50%; 60%以上的农户还没有用上清洁卫生的厕所,15亿农户需要解决燃料问题, 2%的村庄没有通电,6%的村庄没有电话。这一状况直接制约着摆脱贫困后的农村居民生活质量的提高。他们中的许多人虽然已买得起现代家用电器、装得起电话,但因缺少相应的基础设施而不能真正享受现代文明带来的新生活。

由此可见,制度性公共产品供给和服务性公共产品供给的城乡差距是相当大的。这些差距虽然表象为社会利益失衡,但隐含其后的深层问题是政策性、制度性不公平。究其原因,有些属于长期“制度空白”之故;有些是在改革中成本支付能力有限,公共财政尚未成为全体城乡居民的“普照之光”;有些则是由于缺乏正确的制度设计和卓有成效的运作所致。归根到底,政策供给、制度安排的不协调不对称是问题的实质。因此,只有将统筹意识、统筹措施充分体现在城乡差距的调整中,才能缩小以致最终消除政策供给、制度安排上的城乡失衡现象。从一定意义上讲,社会再分配制度改革是当前缩小城乡差距最为重要的观察点,也是破解城乡统筹发展举步维艰之谜的一大难点。

三、资源配置方面的城乡制度性差距

改革开放以来,我国缩小城乡差距的制度变迁收效甚微,一方面是源于一系列传统制度的路径依赖,固化了它的“耐久性”;另一方面则是因政府职能转型没有及时到位抑或转型速率低缓,导致新制度安排的“惰性”倾向。

总体上看,缩小城乡差距进而实现统筹发展,是在区域经济框架内进行的,因而与之相关的政府职能转型主要指省、市、县地方政府的职能转型。这三级政府的职能转型既可能是帕累托改进,也可能是非帕累托改进。非帕累托改进的城乡制度关系,通常表现为一些地方政府颁发的新规定、施行办法及其监管措施烙有明显的“城市偏向”(利普顿,1968),为城市居民实现利益诉求创造了机会和条件,但同时也使已进城的农民工、未进城的农村居民处境变得更差。前者作为强势的利益群体有可能影响政府行为,不愿意看到这种失衡的利益关系得以调整的新制度出现。从以下的考察中可以清晰地发现,正是各种非帕累托改进的城乡制度供给固化了缩小二者差距的难度。

(1)劳动就业制度。在市场经济条件下,城市居民的职业构成模式及收入增长来源与农村农民的职业构成模式及收入增长来源均呈现多样化、多元化趋向,并且后者在很大程度上已超越原有乡镇非农产业的范畴而迅速融入现代社会化大生产。在此背景下,就业竞争异常激烈。然而现行的有关政策是明显偏向城市职工的,他们一旦下岗,制度安排上既有最低生活保障线庇护,又有“再就业工程”给予生机;而农民工下岗或农民失去土地,既没有最低生活保障线,也没有“再就业工程”的召唤,甚至有些城市还推出了所谓“腾笼换鸟”的就业政策,即撵走农民工,腾出位置给城市下岗职工。目前全国农村有近2亿失业、隐性失业人口,同城市居民一样,收入保障的本质是个就业问题,不让他们享有与城市居民同等待遇的就业政策,城乡劳动力市场一体化、人力资源优化配置便无从谈起。

(2)土地征用制度。我国现代化制度设计采取的是城市优先发展战略,目的是迅速建立有利于维护国家主权的物质技术基础。在这样的制度安排下,许多城市纷纷提出要“率先”实现、“尽早”实现现代化。不管它们的主观愿望是否正确、能否如愿以偿,客观上近10年来绝大多数城市的体量、规模及综合竞争能力有了显著的扩张和提高。然而这一制度经过多年运行,自身固有的缺陷和不足已经暴露,优先发展战略在尖锐的城乡矛盾中愈来愈难以为继。问题恰恰出在农村大量的土地资源被廉价地卷入城市现代化进程,而农民自己却被长期排斥在现代化建设之外。同样是土地征用,在城市它按照市场化规则运作并因稀缺而价值连城,在农村它仍然笼罩在政府指令、强行实施的计划经济阴影下。由于现行的《宪法》和《土地管理法》并没有对什么是公共利益、哪些建设项目属于公共利益作出明确而具体的规定,因此尽管在法律上规定了土地征用只能出于“社会公共利益”的需要,但语焉不详的条律为政府的意愿偏好打下了埋伏。不少地方政府任意欺负农民这一中国社会最弱的弱势群体,随意征用农村土地,随意扩大征地范围,随意滥用征地自由裁量权,随意支付象征性补偿费将农民一推了之,把相当多的非公共利益的商业性用地和经营性用地纳入“公共利益”范畴,人为地造成了一批又一批种地无田、就业无岗、低保无份的“三无”农民。目前全国失地农民已达4000多万,并且每年以250万至300万人的速度递增。据国土资源部2004年公布的数据显示,过去7年中全国耕地至少“蒸发”了1亿亩,其中仅2003年一年耕地面积锐减3800多万亩。耕地保护红线一再失守,根本原因是真正掌握土地所有权的是地方政府和少数乡镇基层干部(1978年至2005年,低价征地从农民手中吞噬4万亿元),而土地的主人们不仅不能决定土地命运,甚至连起码的知情权都被剥夺。

(3)融资制度。长期以来,我国只有日趋完善的“城市金融”,没有真正意义上的“农村金融”。政府主导型金融体制改革的导向始终是为城市工业发展筹集资金,重点支持国有工业企业,城市发展获得了全社会80%以上的投资。由于强调城市过多,关注农村太少,农村金融无论其体系发育还是制度安排都在走向边缘化、空洞化。地方政府在贷款资金投向上有绝对的发言权,迫使农村信用社相当比例的资金投向非农领域。2002年,全国农村信用社从农村流出的资金约3000亿元,而同年农业信贷只占全国贷款余额的5.2%,农户贷款覆盖率仅为25%,多达3/4的农户没有享受到农业贷款。“只吸收存款不发放贷款”的3.2万个邮政储蓄网点,以其代办点遍布乡村和办理汇款等方面的优势,将农民出售农副产品的资金和外出打工汇回的资金,充分吸收并逐级上划转存人民银行。2002年全国储蓄存款余额6600多亿元,其中4500多亿元来自县以下乡村,占68.18%。尽管这些资金成为中央银行基础货币后,其中有一部分通过支农再贷款形式返还到农业领域,但把支农贷款视为救济的情形相当普遍,所以绝大部分资金实际上游离在农村之外。在这种供给型金融抑制的常态下,农村无可奈何地在为城市源源不断的“输血”中“贫血”和“失血”。于是,农村经济发展所需资金不得不越来越依赖体制外非正规金融的融资渠道。据全国农村固定观察点对2万多个农户的调查,在2003年的农户借款中,来自私人借款占71.83%,农村正规金融机构只占1/4。这不仅增加了农村经济发展的成本,而且在这样的制度环境中几乎所有金融创新对经济发展的推动效应都与农业、农村、农民失之交臂。

文行至此勿庸讳言,政府的职能定位及其制度影响力厚此薄彼地对待城市与农村,是城乡差距迟迟不能有效缩小的根源所在。

伸而论之,城乡差距本质上是处在不同空间的两部分居民拥有合法权益(主要指生存权、发展权)的差距。在一个倡行以人为本的社会里,人本精神是要通过公平的政策和制度安排来体现的,而应当担此责任并且能够担此责任的唯有各级政府。我国城乡差距由来已久,经济体制改革为缩小这一差距创造了空前良机,但结果是不缩反扩。其要害在于许多地方政府职能没有真正转到为全体人民创造平等生活、公平竞争的社会环境上来,而是继续在重城轻乡、重工轻农的惯性思维下施政,有意无意地传承着旧体制的衣钵,为保护城市利益而不惜漠视农村利益。因此在实践过程中,在触及问题本质时,缩小城乡差距经常是一道无解之题。可以这样说,我国的城乡差距是在政府职能及其影响力强制性安排下的差距,政府的作为与不作为直接关系到城乡差距的大小。

应当指出,经过30多年的改革开放,我国的综合国力有了显著增强,据国家统计局预测,2005年国内生产总值将超过15万亿元,财政收入将达到3万亿元,进出口总额将超过13800亿美元。缩小城乡差距的物质基础已基本具备。人民群众是创造物质财富的主体,政府是创造制度环境的主体。我国当下的城乡差距与其说是居民收入的差距、财富拥有的差距,毋宁说是制度安排的差距,前者是后者的表征,后者是前者的归因;与其说是制度安排的差距,毋宁说是政府职能转型在城乡不同步体现的差距,前者是后者的派生,后者是前者的原生。

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作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
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