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政府转型与收入分配制度改革

作者: 迟福林   时间: 2011-08-15    已有人阅读过

由于我国正处在经济社会转型的关键时期,“政府转型与收入分配制度改革”是一个十分重要的问题。这些年,收入分配差距、贫富差距的不断扩大,形成的因素很多。其中,应当认真研究和高度重视政府因素的影响和作用。

一、对我国收入分配现状要有一个客观的判断

(1)我国正处于经济持续高速增长、社会快速转型的关键时期,对收入分配领域的问题要有客观的分析。一方面,收入分配差的扩大有其客观性,从某种程度上说是难以避免的。由于我国是一个城乡和区域发展相当不平衡的发展中大国,各地区的情况千差万别,在以往高速增长的情况下,收入分配差距的拉大有一定的合理性;另一方面,还要清醒地看到,我国已经成为世界上收入分配差距相当严重的国家之一,而且收入分配差距的拉大在某些方面近于失控状态,必须引起高度的关注。如果政府的政策得当,收入分配差距扩大的趋势是可以在一定程度上缓解的。

(2)我国仍处于经济体制转轨的关键时期,对收入分配差距扩大的趋势要有一个理性的判断。当前收入分配差距扩大的趋势与经济体制转轨的大背景直接关联,有其复杂性。具体地分析,实际情况是平均主义和收入分配差距过大并存。一方面,市场化改革还很不到位,平均主义还没有完全打破。比如在国有企业、政府机关,平均主义的倾向还很突出。平均主义本身也是一种不公,等于是干活干得多、干得好的人收入隐性地转移到不好好干的人身上。另一方面,对持续扩大的收入分配差距也应当做具体分析。比如,一些领域的收入分配差距拉大有合理的一面。但是,一些领域的收入分配差距就很不合理,甚至非法。例如,腐败寻租、灰色收入、依靠垄断地位取得的收入等。

(3)我国收入分配体制改革正处在一个关键时期,要在经济社会转型过程中动态地把握公平与效率的关系。一方面,收入分配体制改革应当与经济社会发展趋势相适应。“效率优先,兼顾公平”的提出是在1993年前后。当时,我们面临的主要矛盾是平均主义严重,经济运行效率极其低下。要打破计划经济体制,首当其冲就应当打破平均主义。但是当前,有效地缓解收入分配差距已经成为经济社会发展的重大难题。如果继续采取“效率优先,兼顾公平”的政策,许多收入分配不公的现象就很难得到有效地解决。另一方面,收入分配体制改革还应当考虑社会的可承受能力。应当看到,我国正处于经济社会结构加速变动的特殊时期,由收入分配不公造成的社会心理失衡和社会不稳定因素也在增长。历史上因社会不公造成的经济增长中断已屡见不鲜。在这个大背景下,应当根据实际情况,提倡“公平与效率并重”,并且,政府要着力解决好“公平”问题,以此为建立和谐社会奠定坚实的基础。

二、充分估计和高度重视基本公共服务对缓解收入分配差距的重大作用

(1)我国存在的社会不公,在一定程度上表现为老百姓享受公共服务的差距。当前,老百姓对收入分配领域不满意不仅表现在初次分配中,也表现在再分配环节。在初次分配领域,比如腐败寻租、灰色收入、依靠垄断地位获得的不合理收入等。这些问题可以通过市场化改革的深入得到有效地解决。与此同时,也要看到,我国当前正处于从生存型向发展型社会转变的关键时期,全社会全面快速增长的公共需求与公共产品短缺、公共服务不到位日益成为突出的社会矛盾。尤其是城乡居民在义务教育、医疗卫生、社会保障等方面制度安排的不平等问题相当突出。这些领域本身应当是有利于缓解收入分配差距的,但在现实中却成为收入分配差距拉大的因素。因此,强化以公共服务为重点的再分配已成为我国经济社会发展的重大课题。

(2)充分估计基本公共服务供给对缩小贫富差距、城乡差距,尤其是解决困难群体生存发展中的重大作用。这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快,大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度,这是贫富差距持续扩大的重要原因之一。相关的研究表明,在导致收入分配差距的各种因素中,教育因素占20%左右。目前,城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面,更反映在城乡居民享受基本公共产品方面的差距。2004年,我国名义城乡收入之比为32∶1,若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入比为5~6∶1。按照这个分析,公共服务在城乡实际收入差距中的影响高达30%~40%左右。面对这种名义与实际的城乡差距,应当充分认识到,缩小城乡差距不是缩小城乡经济总量的差距,重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距,并通过公共服务来着重提高农村人口素质。

 当前,困难群体的不断增多和利益的绝对受损,已成为一个客观现实,并成为影响社会公平、公正的焦点问题之一。应当看到,困难群体的产生,重要原因在于他们无法享受基本的公共服务,由此无法走出绝对贫困的状态。因此,“十一五”时期,要尽快把困难群体纳入公共服务体制保障范围内,通过提供基本而有保障的公共产品,确保其基本的生存权和发展权。

(3)建立社会主义公共服务体制已经成为改革攻坚的目标之一。改革开放30多年来,我国利用市场竞争机制成功地解决了私人产品短缺的问题,老百姓吃穿住行等基本生存的需要已经得到了较好的满足。在这个前提下,他们就会更加关注发展需要。主要表现在对就业、义务教育、公共卫生、社会保障、公共安全与环境保护等方面的公共需求越来越强烈;另一方面,也越来越清楚地看到,这些公共需求如果长期得不到满足,比如老百姓上不起学,看不起病,养老无保障等问题累积下来,就可能成为危及社会稳定的重大隐患。由此,我国改革发展已经站在了一个新的历史起点上:不仅要解决私人产品领域的问题,还要着力解决公共产品短缺的问题。实践表明,我们很难在市场经济体制的框架内解决公共产品和公共服务领域的问题。因此,要深化收入分配体制改革,就必须尽快把建立公共服务体制作为新时期改革攻坚的基本目标之一。

三、要重视政府转型对收入分配制度改革的关键影响

(1)应当高度关注收入分配不公中的政府因素。当前收入分配制度中的问题,在一定程度上与经济建设型政府的模式相关。一方面,由于政府转型的滞后,政府干预经济的行政权力仍然过多,比如对投资的审批权过大、对土地资源行政控制、行政垄断的存在等,都是造成权力寻租和腐败、收入分配不公的重要根源;另一方面,由于GDP政绩观的普遍存在,地方政府往往热衷于招商引资、经营城市,忽视了公共产品的供给,尤其是困难群体的基本公共服务没有得到有效的解决,从而使政府的再分配功能弱化。

(2)通过政府转型深化市场化改革,完善初次分配。在市场经济条件下,社会收入分配中的初次分配是基础性的分配。初次分配差距过大,很难通过再分配来得到平衡。在初次分配中,如由于要素的非市场化及行政干预,使得有能力通过非市场方式获得要素的人轻易地攫取社会财富甚至于利用公权掠夺社会财富。这些情况要得到有效的矫正,就必须实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变。

(3)通过政府转型加快建立社会主义公共服务体制,强化政府的再分配功能。经过30多年的改革开放,伴随着经济的持续快速增长,我国社会也在加速转型。显著的标志就是社会的公共需求全面、快速增长。面对城乡居民全面快速增长的公共需求,我国公共产品供给远不能适应这个变化趋势。以财政支出结构为例,近年来财政支出增长速度很快,基本保持在每年15%左右。但科教文卫等方面支出占财政总支出的比例,从1992年至2003年却基本没有增长。总的来说,由于政府转型的滞后,各级政府对强化公共服务职能缺乏深刻理解和紧迫感,公共产品供给方面的体制机制没有建立起来,使得政府的公共服务功能相对薄弱,使得政府在缓解收入分配差距方面缺乏应有的手段。在这个特定背景下,加快社会主义公共服务体制建设和推进政府转型的实际进程,已成为解决再分配问题的重要途径。

4)适应利益多元化的现实,加快实现公共政策和公共治理的转型。一般来说,一个国家公共政策和公共治理的基本状况构成了本国收入分配的基础秩序。随着不同利益主体的出现,合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员、特别是困难群体的公共需求。比如,劳资关系失衡的深层次原因是劳动者缺乏具体的利益诉求和利益表达机制。当前失地农民问题成为农村社会中一个突出矛盾,其中关键的问题在于农民土地权益得不到有效的保护,在农村基本公共产品没有保障的情况下,失地农民的生产与生活均受到严重影响,从而引发了诸多矛盾。在这种情况下,应当尽快适应社会矛盾的变化,按照以人为本的要求,加快公共政策转型,并形成现代多元的公共治理,为收入分配体制改革创造有利的条件。

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作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
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