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公共服务均等化与政府责任

  时间: 2011-08-15    已有人阅读过

为了解公共服务体制建设的国际经验,中改院组成了以迟福林教授为团长的考察组,对德国公共服务体制建设进行考察。考察组于9月7日~16日间,先后与德国技术合作公司(GTZ)总部、欧洲公共管理学院(EIPA,荷兰马斯特里赫特),德国技术合作公司(GTZ)柏林局,哈勒经济研究所(IWH)、慕尼黑经济研究所(IFO)等机构进行了广泛的学术交流。

一、以公共服务均等化为目标的各级政府职责划分

德国同行普遍认为:德国各级政府关系的确定与调整,是以公共服务均等化为主要依据。二战后,与自由资本主义发展的英美模式不同的是,联邦德国在社会经济发展过程中采用了“社会市场经济”的做法:经济方面,鼓励竞争,以提高效率;社会发展方面,建立了比较完善的公共服务体制。在两德统一后,东、西部在社会经济发展方面也逐步走上了一体化。

1提供均等化的公共服务是政府的责任

在与EIPA会谈中,中欧公共管理项目欧方主任HarryList强调,公共服务的概念应该在新形势下进行拓展,即应把以“政府责任”名义提供的各种公共利益放在关键地位,其中,“政府责任”至关重要。就德国情况而言,德国基本法明确界定了各级政府在公共服务中的责任,并提供了体制保障。在德方学者看来,提供均等化的公共服务是社会稳定和经济发展的必然要求,即使在目前新公共管理运动和公共服务多元提供方式的趋势下,政府仍然是“最终”的供应者,负有不可推卸的责任。

2公共服务提供过程中的分工比较明确

在公共服务责任界定中,德国各级政府在公共服务方面的分工比较明确,各自负责全国性或地方性公共产品的提供,同时也进行合作(尤其涉及混合供给)。如联邦政府负责修建联邦道路,州级政府负责州级道路的修建和联邦道路的维护等。根据GTZ柏林局主任Donner女士介绍,与地方政府更加注重执行相比较,联邦政府只有在基本法明确规定或者地区间外部性严重时才承担公共服务的供给责任,其主要精力放在公共服务的立法上(基本法赋予的主要责任之一),通过立法来管理和调节各州和地方政府的公共服务供给责任,并通过转移支付来加以保障,从而在全国范围内保证了公共服务的均等化。

3地方政府在公共服务供给过程中的关键作用

考察组与德国同行还就公共服务供给中各级政府的作用进行了详细探讨。与中央、州政府相比,德国地方政府在公共服务供给中扮演了主导角色。其基本原则可以概括为责任分工中的平等以及效率原则。按照联邦制中的平等理念,各级政府有其自身的公共服务责任,如地方政府在社会文化设施、供水(电)、垃圾处理等方面承担责任,并有专门的税收收入作支撑。如果这个过程产生不公正,则由上级政府加以纠正。从效率原则出发,基层政府更了解本辖区居民的公共服务需求,能够更快地对这种需求变动作出快速反应,在财务成本和时间效率方面表现更优异。

二、以公共服务均等化为重点的中央—地方(州)关系

在福利国家的建设过程中,公共服务均等化在德国中央—地方关系中主要通过财政政策加以明确,包括纵向转移支付、横向转移支付、补贴原则等,在责任和财力配置方面为公共服务均等化提供了坚实的基础。HarryList估计,在欧盟,财政转移支付中的60%~70%用于公共服务。Donner女士指出,在德国,公共服务无处不在,以公共服务为导向也是德国社会政策所追求的目标。

1转移支付制度体现了公共服务供给均等化的要求

(1)纵向转移支付制度

根据联邦内务部的Prohl博士介绍,与公共服务均等化相联系,德国各级政府有明确的公共服务责任,并依此划分了各级政府的财权,税收协调是财政纵向平衡的主要形式。如共享税在全部税收中所占比例最大,其分成比例由法律加以规定:公司所得税和资本收益税各50%分别归联邦和州;工资税和个人所得税中,联邦和州各占425%,地方政府得15%。如果在联邦和州之间的财政收支出现不平衡或者其他失误时,经联邦参议院批准可以进行适当调整。在税收结构中,流转税仅次于所得税,具体分成比例由联邦和州定期(实际操作中每两年一次)协商确定。其中,增值税的分配采用按人口进行分配的方法,一定程度上起到了均等化的作用。

在出现财政不平衡时,联邦政府可以在不调整税收分成比例的情况下,通过预先补助、返还性转移支付、对贫困州投资等方式促进各地财政状况的相对均等化。

(2)横向财政转移支付

与纵向财政转移支付相比,横向财政转移支付是在各州之间进行转移支付,即财力较强的州将部分财政收入“捐给”财力弱的州。横向转移支付的财力均等化效果更为明显,为以公共服务均等化为重点的中央—地方关系打下了坚实的基础。

根据德方同行介绍,横向转移支付通过三个步骤加以实施:先测定各州居民6月30日人数;然后由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”,如果后者占前者比例为95%~102%的州,则不需要进行转移支付。而贫困州(该比例<95%)则能够得到来自富裕州(该比例>102%)的转移支付;最后实行横向平衡的资金划拨。划拨的具体数额和原则是,穷州至多补贴到占全国人均税收额的95%;而富州在横向财政转移后的财力不高于全国人均税收额1044%,两者相差不超过10个百分点。从中可以看出,以人均税收额为基础的横向转移支付的均等化作用更加明显。

(3)制度约束和灵活性相结合

一般而言,政府间转移支付的基本原则由法律形式确定,不能轻易改动或先斩后奏,但对具体的计算公式或补助标准,财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况作出修改,体现了法律刚性和灵活性的结合,有助于更好地推进公共服务的均等化。来自IWH的PeterFranz指出,如1995~2004年,为了减少德国财政分工特别负担和补偿低于平均水平的地方财政,联邦政府给予东部地区特殊附加补助,总额达140亿德国马克;在此期间,联邦政府每年向东部地区投资66亿德国马克,用于改善东部的基础设施及经济结构。

2公共服务均等化的效果

通过以公共服务为重点的财政转移支付,德国基本上实现了公共服务的均等化。与我们座谈的学者基本赞同这一判断,认为社会公正的理念在德国得到了很好的体现。如IWH的Rosenfeld教授指出,尽管东部地区的经济发展水平与西部各州仍有相当大的差距,但人均享受的公共服务基本相同。

考察组也发现,联邦政府通过公共服务均等化的措施,不仅具有现实意义,更具有深远的历史意义。上世纪90年代两德统一之际,由于联邦政府承认前西德居民在前东德拥有的财产所有权,引发了财产权利的重新配置和分配,但并没有引起大的社会矛盾和社会冲突。IWH的专家认为,均等化的公共服务政策起到了重要作用。在某种意义上,前东德居民失去了一定的存量资产,但同时获得了相对完善的社会保障,享受了相对统一、均等的公共服务。正是这种补偿性的措施,缓解了可能存在的社会压力。

3公共服务均等化所面临的压力

公共服务供给责任明确和财力的均等化,为经济起飞和保持社会稳定发挥了巨大的作用,但同时也面临着巨大的挑战。除了公共服务体系内部的互动机制有待进一步完善外,德国同行反复提及到,德国公共服务体制目前正面临两大挑战:一是过多的公共服务支出;二是高度的均等化。

对于第一点,Donner女士指出,当前德国正在思考如何承担过多的公共服务开支。事实上,15年前德国在公共服务方面就面临较大的财政危机,但问题日益突出,迫切需要从内部进行改革。德国经济自2000年来长期低迷(今年有所起色),长期达不到马斯特里赫特条约规定的“当年财政赤字”和“累计财政赤字”的欧盟统一标准。近年来虽然进行了一些改革,但尚未有实质性突破。而在IFO访谈时,面对同样的问题,Osterkamp博士认为,公共服务提供中的“慷慨”行为导致了很高的费用。但是如果太过吝啬,可能使社会成员得到不平等的公共服务,这实际上是经济效率和社会公正之间的矛盾。

另一方面,IFO的专家指出,高度均等化的财政制度使富州颇有微词。例如巴伐利亚州较富,根据有关转移支付规定,联邦政府对其施加的财政负担相对较重。曾任汉诺威市行政市长的Fielder教授也提出,德国的问题在于各地的财政过于平衡,大锅饭的色彩太浓,往往是4~5个富州补贴其他穷州。因此,下一步需要重点考虑财政体制方面的改革,考虑到各州之间公共服务方面的竞争和更大程度的差别化供给,以更好地实现资源的优化配置。但是,他也坦言,推进这项改革涉及修宪程序和2/3的议会多数票通过,非常困难,也许需要10年的时间。

三、以公共服务均等化为导向的公共治理

要保证公共服务均等化,除了强调政府责任和其他制度保障外,还需要有一些基础的制度,以保证公共服务供给过程中的公平、效率、稳定。其中,公共治理处于突出的地位。

1公共服务多元化的参与机制

IWH的PeterHaug博士认为,在德国,社会参与公共服务供给的趋势也非常明显,公私合作伙伴关系(PPP)发展迅速。事实上,这个趋势在整个欧盟都存在。几乎所有的公共服务都面临由单纯的公共部门提供向多元化的提供转变。基于公私合作伙伴关系基础上的公共服务公司有比较多的优势,例如,办事效率高、能真正了解公民的需求、适应变化的能力强、融资途径多元化等。HarryList则指出,现代意义上的公共治理,是一个上下互动的管理过程,它强调顾客导向和结果导向,强调以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事务。公共治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。政府的角色是掌舵而不是划桨,是协调而不是控制。当前欧盟公共服务中,由代理服务机构甚至私人机构提供的现象越来越普遍。他强调指出,必须分清“政府负责”、“政府提供”与“政府生产”之间的区别。“政府负责”要求政府必须对公共服务的供给承担起最终的责任,但这并不意味着政府必须直接负责提供或生产公共产品。政府完全可以构建多元化的参与机制,吸引代理机构甚至企业参与公共产品的生产。例如,在荷兰,大部分医院都是私人所有,仅大学所属的学术医院是国家所有(承担着医疗与学术研究双重任务);电信和邮政的市场化也在逐步推进。但他同时认为,私有化并不能解决所有的问题,在涉及穷人基本生存的公共服务方面,应该发挥政府的主导作用。

2公共服务供给过程中的透明度

公共服务涉及所有公民的切身利益,处理不慎将影响社会和谐。考察组在考察时了解到,德国的公共服务基本上透明,公民完全有权对损害自己利益的事件申诉,这种机制有效地缓解了社会压力。来自联邦议会的Sierck博士介绍说,目前联邦建立了监督和投诉机制,这种机制由个人(公民特派员)或者机构(委员会)组成,无论公民投诉的处理结果如何,该机制都会给公民一个明确的答复。数据表明,在这个机制建立后,公共服务的透明度提高了,公民的满意度也随之上升。

此外,任何涉及公共服务领域的改革,都必须公开、透明。来自联邦内务部的Phohl博士认为,如果公共服务改革不透明,社会成员就不知道某项公共服务是由哪级政府作出决策、由哪级政府承担供给责任。在这种情况下,他们不仅不会支持、甚至会反对这项改革。因此,公共服务的透明化非常重要,并需要在实践中得到切实贯彻。

3公共服务的监督机制

德国完善的公共服务体制,不仅体现在完善的公共服务供给方面,也表现在完善的公共服务监督机制方面。这包括内部控制机制、议会监督机制以及选举机制。

中央对地方的转移支付,主要用于地方履行公共服务职能。但如何保证地方政府不把这些资金挪作他用?Donner女士介绍,除了法律因素外,还包括一整套完善的内部控制机制即时发挥作用。她同时强调,对公共服务监督的终极机制是数年一次的选举(因层级而有所不同)。如果某执政党所组成的政府或其中的个人在公共服务方面不能让选民满意,选民就会“用脚投票”,它(他)就无望在选举中获胜。这种终极机制,迫使每届政府必须把社会成员的公共服务放在重要的位置,保证公共服务的供给不至于剧烈波动,但也容易形成骑虎难下的局面,导致结构性改革的缓慢。

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作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
定价:69.8元元
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