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公共服务:北欧经济社会协调发展的重要动力

—— “政府转型与社会再分配国际论坛”北欧专家观点综述

作者: 匡贤明   时间: 2011-08-16    已有人阅读过

一、平等分享和公众参与:北欧公共服务模式的突出特点

北欧专家一致强调,北欧模式的突出特点是平等分享和公众参与公共服务。

1平等公共服务享受权是北欧公民的基本权力

在讨论政府再分配作用时,北欧专家首先介绍了北欧模式的基本理念。无论是挪威还是瑞典专家都认为,北欧的公共服务最初是由公众自己发起组织的,公众参与和平等分享是北欧公共服务模式的突出特点。北欧模式的基本理念是“公民有权分享平等的公共服务”、“我为人人、人人为我”。

施介瓦指出,所有的人都有同样的价值;每个人有享受平等公共服务的权力。挪威统计局研究主任尤根·阿斯尼斯指出,北欧模式的理念是增长与公平的平衡。因此,北欧在制定经济增长的目标时,把提高人民的福利放在重点考虑的位置。

格雷丁结合瑞典的经验指出,税收支撑的福利体制应该建立在“社会利益属于社会所有人”的理念基础上。政府应该根据公众的需要而不是根据公众的能力来分配社会利益。她以男女平等为例说明瑞典的实践,男女不平等会影响经济增长,因为它不能够把所有人力资源都充分利用起来,这是瑞典政府大力推进男女平等的原因。目前,瑞典是世界上男女平等程度最高的国家之一。瑞典专业协会联合会社会政治部主任顾纳尔·维特博格补充说,瑞典在制定工资标准时考虑性别因素的现象越来越少。克理斯特指出,挪威的福利体系一百多年前开始于工会与会员合作成立的有限公司,这些公司为其会员提供保险和福利。但这些福利仅仅在需要时才提供。北欧福利制度的基本原则是:公民首先要认真工作,如果由于意外而无法工作,社会将为你提供福利;如果是由于懒惰而不上班,社会将不会为你提供福利。

2公共参与是北欧模式的基本前提

“公民有权力享受平等的公共服务”的理念建立在北欧公民社会的基础之上,北欧专家都强调这一点。

北欧公民有权力参与国家公共政策的制定,有权力发表自己对公共政策的看法和意见,也有权力反对某些公共政策。雍博瑞指出,政府能够听到不同的声音,这是社会稳定的保证。瑞典政府鼓励所有市民参与社会发展,让所有市民有能力在政府管理中有发言权,保证稀缺的资源用在最重要的方面。瑞典有很多论坛可供市民参与,他们的要求与抱怨能够通过这些论坛表达出来。阿斯尼斯指出,挪威的公民社会非常强大,必要时能够立刻提出政策要求,保证政策根据社会公众的需求来制定。维特博格也指出,公众参与非常关键。公众参与机制促进社会健康和谐发展。

有专家指出,北欧鼓励所有市民参与社会发展,所有市民都有权力对政府管理发表意见,包括对各级政府提出建议和意见。

二、政府是公共服务提供的主体

北欧专家认为,为了保证“所有公民平等享受公共服务”,政府应该扮演公共服务提供主体的角色。

1适应社会需求变化并采取有效措施是对政府的基本要求

北欧专家指出,北欧模式的本质特征并不是高福利,而是政府体制的强反应力。挪威城市与区域发展研究所所长诺斯德尔指出,北欧模式把发展与社会安全、福利结合起来,实现路径是再分配。对于环境变化,政府有能力适应并采取相应的措施。因此,北欧社会看重的是政府根据环境进行自我转变的能力。

2公共财政支出占政府支出的比重不断提高

在公共服务提供过程中,政府是决定性因素。北欧国家公共财政支出占政府支出很大比重。这与我国目前的财政支出结构形成了鲜明的对比。

(1)政府支出占GDP比重逐年递增。挪威城市与区域研究所高级研究员欧拉法·弗斯指出,挪威政府总支出占GDP的比重从上世纪50年代的27%上升到70年代末到80年代初期的54%。20世纪初期,挪威政府消费大概占国民生产总值的6%,50年代上升到10%,80年代后,政府消费占到国民生产总值的1/5。

(2)公共财政的支出比例不断提高。政府支出占GDP比重不断提高的同时,北欧国家的公共财政支出在政府支出中的比重也在不断提高。欧拉法·弗斯指出,1995年,挪威通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持占政府支出的65%。其他北欧专家也强调,北欧模式的基本特征是公共财政支出占政府支出的高比重。

(3)改善公共部门工作环境,提高公共部门工作人员薪酬。北欧专家指出,由于公共服务部门的自身特性,它需要政府的支持,以保证再分配的公平、合理和有效。政府必须保证公共部门的薪酬不能太低。格雷丁指出,如果公共部门薪酬低于私营企业,公共部门就留不住人才,服务质量就会受到影响,公民接受的教育、医疗以及其他社会服务的质量也会下降。

3妥善处理中央与地方的关系

北欧充分发挥各级政府提供公共服务的作用,明确划分各级政府公共服务的职责,还探索出了一套行之有效的中央对地方政府管理的方式。

(1)挪威中央与地方的财权与事权划分。为了明确界定各级政府的责任,挪威制定了一系列标准,挪威城市与区域研究所研究员特利纳对此概括如下:第一,福利措施应该由最高效的管理层来实施;第二,福利措施需要的政策支持要由各地选举出来的代表来决定;第三,福利措施所需要的标准、规则和控制由联邦政府来实施;第四,联邦政府要从全局考虑福利措施。这些标准有效界定了各级政府在公共服务方面的责任。

弗斯指出,挪威中央政府和地方政府之间有非常明确的分工。市级政府主要负责劳动力密集型服务,中央政府主要负责收入再分配和其他集体性服务。一般情况下,大约70%的劳动者福利以及75%的公共部门雇员工资由地方政府支出;行政管理、国防、养老金等,中央政府支出占绝大多数。因此,福利政策的实施者主要是地方政府。

(2)瑞典中央和地方财权与事权划分。思瓦尔德介绍了瑞典中央和地方的财权与事权划分。地方政府包括县和市两个层级。这两级政府同在中央政府之下,但并没有上下级关系,他们之间是平等关系。

瑞典中央政府负责保险与转移支付,失业、疾病保险与养老金等制度由中央政府决定。瑞典地方政府拥有高度自治权,其主要任务是尽可能平等地给市民提供低价和便捷公共服务。地方政府公共服务的主要任务包括医疗保健、老人服务、残疾人和儿童服务等。县级政府主要负责医疗保健服务;市级政府主要负责18岁以下青少年的教育、儿童和老人服务,同时也负责社会福利、残疾人关怀、地方建设和规划、水资源利用及排灌、街道清洁、废物处理及援救服务等;交通服务由县、市分担。

由于地方政府的职责比较多,瑞典公共支出的大部分都在地方政府。目前,县、市政府的支出约占政府支出的2/3。由于承担了大部分公共服务职能,地方政府拥有相应的财权。地方政府可以确定自己的税收标准和预算。中央政府不会干预地方政府的预算,只要求预算均衡分配。

(3)中央对地方公共服务提供的支持与监管。挪威城市与区域发展研究所研究员奥德鲁指出,中央政府把某些公共服务职能交给地方政府,给地方政府很大的权利,并用有效的控制工具来支持、监督地方政府有效提供公共服务。

第一,总目标许可计划。各市之间的收入、支出需求大不相同,市级收入有三个来源:税收、中央政府划拨、特殊服务收费。为保证不同地方公共服务的均等,中央政府通过总目标许可计划和转移支付,平衡因地理条件、社会条件和民主程度差异而造成不同地方政府税收收入的差异。这个计划1986年开始实施,核心是实际支出补偿机制,以客观标准为基础(支出平等化),根据各个县、市的需求进行补贴。

通过转移支付改变各县、市的收入结构、水平和收入分配状况,是中央政府基于地方政府的收入与支出水平设计的再分配体制。通过这个体制,中央政府可以要求地方政府接受新的福利任务,为公众提供新的福利服务。随着福利国家的发展以及地方部门重要性的提高,中央政府对地方政府的转移支付变得越来越重要。

第二,环境影响评估制度。在通过转移支付管理控制地方政府的同时,中央政府还通过环境措施约束地方政府,要求地方政府必须评估政策的环境影响。环境影响评估制度约束地方政府从源头上防治环境污染。

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作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
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