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福利国家的兴衰及其对我们的启示

  时间: 2011-08-16    已有人阅读过

过去,我们对福利国家的认识很欠缺,大体上只停留在“高税收高福利”、“第三条道路”这类概念上。但随着中国改革的不断深化,我们有必要对福利国家的来龙去脉有清晰的认识。这包括:什么是“福利国家”?什么不是“福利国家”?为什么会出现福利国家?福利国家的成就、危机及其应对;福利国家会消失吗?以及福利国家对我们的启示。

一、什么是“福利国家”

通常一提到“福利国家”,人们想到的就是“高税收、高福利”。这不能算错,因为如今一些被视为典型的福利国家,如瑞典等的“北欧模式”,的确具有税收福利“双高”的特征。但这还只是表面,为什么要搞这“双高”?归根结底,就是要以国家干预的方式调整“群己权界”,矫正放任型市场中的“赢家通吃”之弊,实现平等与效率的平衡。高税收高福利是达到这一目标的方式,也是几十年来实践证明是比较普适、可行的方式,但并非唯一方式。以国家干预的方式为序,民主国家达到上述目的的手段通常可以概括为以下几种做法:

1间接干预:通过增发货币、实行赤字财政、扩大公共开支、举办公共工程来制造景气,刺激投资和消费,促进充分就业。我们可以称之为新政——凯恩斯方式。以缪尔达尔为代表的“瑞典学派”也有这种主张。这种方式并非直接的二次分配(缪尔达尔在主张刺激景气的同时也主张二次分配,而凯恩斯则是反对二次分配的),但通过国家干预资源配置来扩大就业,虽非“收入”的再分配,却可以视为“机会”的再分配,实际上也包含济贫之义。美国的罗斯福新政主要就是采取这类手段。

在“机会”的分配中还有一种少见、但福利功能很强的做法,就是把某些“暴利”行业交由弱势群体进行特许经营。典型的事例是美国印第安人的赌业专营权。除内华达州外,美国绝大多数州传统上都禁赌,但战后很多州都特许印第安部落设立赌场,其巨大的利润被视为对历史上印第安人蒙受损害的补偿。尽管有人批评这种做法在给印第安人带来经济利益的同时侵蚀了他们的传统文化,但其再分配功能确实惊人。它使今天的印第安人成为美国人均最富的族群,即便像经济高度发达、高新产业云集、白领人口众多、人均收入居全美第一的康涅狄格州,州财政收入的三分之一也要仰仗境内印第安赌场的纳税。

2直接的二次分配。即采取高税收—高福利方式,不是从投资而是从分配入手,实现转移支付、取富益贫、建立社会保障。这就是一般人理解的狭义的“福利国家”的做法。其中又分为国家负全责和国家—社会统筹结合(国家—企业—个人三方统筹等)两种。

当代福利国家的保障范围有:

①当代三大福利:养老、医疗、失业;②低收入保障与义务教育制度;③福利社区—廉租公屋制度;④劳工保护(终身雇用、强势工会等)、企业责任、农业保护制度;⑤土著、少数族裔等特殊群体保护以及覆盖面更广的;⑥“从摇篮到坟墓”的全方位保障。

上列各项中,实行全方位保障的只有北欧类型的民主社会主义国家,但覆盖弱势群体的三大福利、义务教育、廉租公屋等基本上已是发达国家的普遍做法。

与高福利相应的是高税收。以经济总量最大的福利国家联邦德国为例,那里的所得税税率最高曾达56%,后来在国会辩论中自民党议员要求降低到35%,而工会代表则要求提高到70%,结果在激烈争论后略降为53%。北欧国家的累进税率之高更是著名。

3更直接的“社会主义”措施:国家直接兴办赢利性企业来取得公共积累,用于提供公共福利。民主国家中这种做法过去如法国、奥地利以及艾德礼时期的英国等欧洲国家与印度等国。这里要指出,近年来我国流行“英美”与“欧陆”的两分法,通常认为它们分别代表着古典自由倾向和社会民主倾向的两翼。但这种说法值得商榷。其实李普塞特等人早就指出在某种意义上美英差异甚至大于美法差异。有人说费边主义传统下的英国工党没有欧陆地区的社会党那么“左”,其实也未必。工党在政治上确实比一般社会民主党更“保守”,对革命与政治性阶级斗争不感兴趣,但其经济理论却相当激进,尤其对通过国有化而不是再分配来实现社会平等一直很热衷。福利支出相对少而国营经济比重相对大是英国不同于瑞典的最重要特征。

通常狭义的“福利国家”只指上述第二种,但事实上,民主国家以公共干预维护社会公平的方式都有一定程度的多样性。一般来讲,美国以凯恩斯模式为主,北欧是典型的高税收高福利,而奥地利、印度有较多的国营经济。但也不是绝对的,如美国较多采用凯恩斯方式,直接的二次分配通常被认为力度较弱,“国有企业”更是几乎没有,人们以此常把美国与北欧列为“自由放任”与“福利国家”的两个极端。但实际上美国对老人、穷人的医疗保险、对妇女儿童的生活补助、义务教育、土著保护、对农民的补贴等方面仍有很强的二次分配,“国有企业”也不是完全没有,例如美国最大的大古力水电站就是联邦垦务局所属的一个赢利国企,世界水坝委员会曾经高度评价其“经济绩效首屈一指,可以说是最好的典型,而且投入运行60年后,该工程并未出现绩效下滑迹象”。

从计量的角度,如今学界一般认为福利国家有四个指标:其一,福利支出占政府公共开支的很大比重(1980年瑞典占51.6%,德国51.8%,英国38.5%,美国37.5%)。如果政府开支大量是用于军队、警察或者建设投资,那就不是福利国家。其二,反过来看,公共支出也占福利支出总额中的绝大部分(以医疗卫生开支为例,1975年公共开支在英国医疗卫生总开支中占到92.6%,瑞典91.6%,最低的美国也有42.7%,而西德、法国、加拿大、澳大利亚、荷兰、瑞士等国都在64.4%到77.1%之间),如果福利主要是靠民间慈善而非公共财政,那就不是福利国家。其三,福利支出占GDP相当比重(1980年瑞典达32%,德国23.8%,英国17.1%,美国为12.7%)。最后,福利制度中存在着力度较大的再分配。西方学者以福利支出多少和再分配力度高低两个维度划分了四类国家:美国福利支出与再分配力度都“双低”;而瑞典则“双高”;德国福利支出高而再分配力度低;英国福利支出低而再分配力度高。根据这种标准,可以说最严格意义上的福利国家就是福利开支比重与再分配力度“双高”的瑞典式国家,而两者有一高的英国式与德国式也可以算是较为广义的福利国家,两者“双低”的美国则被视为“自由放任”的代表,不算福利国家了。

但是这种比较只是在宪政民主国家范围内进行的,如果历史尺度扩展到宪政以前、空间扩展到民主国家以外,“福利国家”又该如何定义呢?值得指出的是:这正是历史上“福利国家”这一概念出现时人们主要考虑的问题。通常,完整的定义必须有排除性的标准。而这种标准往往是有针对性的。无论你喜欢还是讨厌“福利国家”,当你提到它时总有个相反的参照物:对于喜欢福利国家的人来说,他们讨厌的“非福利国家”是什么?而讨厌福利国家的人,他们所喜欢的“非福利国家”又是什么?

二、什么不是“福利国家”

如上所述,福利国家的功能可以通过赤字财政、高税收乃至国营经济来实现。但是,并非任何搞赤字预算、通货膨胀的国家,任何高税率或累进税率国家,任何国营经济比重大的国家都是福利国家。这就涉及下一个问题:什么不是“福利国家”呢?

有人说,福利国家这种“民主社会主义”是只搞分配的,如果搞生产性的公有经济,就不是福利国家而是斯大林式的“社会主义”了。这种说法不完全对,因为像法国、奥地利、以色列、印度这类“民主社会主义”国家都有或曾经有大量的国有企业。当然,国有企业有没有效率,要不要改制,那是另外的问题。但是否福利国家是不能以有无国企或国企占多大比例来判断的。

通常人们更强调的是福利国家与“自由放任”之别。论者往往指出“福利国家”是一种“大政府”主张。但严格说来,福利国家只是“大责任政府”,而未必是大权力政府,尤其不是权力无限制的政府。而事实上,最早提倡“福利国家”和指责“福利国家”的人,主要都是强调它与另一些“大政府”的区别,而不是与“自由放任”的区别。

先说讨厌福利国家的人。有人考证说历史上“福利国家”一词最早见于德语,即Wohlfahrstaat,时在1920年的魏玛共和国,当时它是右派用以攻击社会民主党政府的贬义词。然而,这些反对魏玛民主的极右翼人士本身也是大国家主义者,他们鄙视“福利国家”的“小恩小惠”而向往穷兵黩武的大帝国。显然,他们绝不主张所谓自由放任。

再说喜欢福利国家的人。英语“福利国家”(welfare state)一词据说是牛津大学国际政治学者齐默恩(Alfred Zimmern)在1930年第一次用,他把英美等民主国家称为福利国家,而区别于“强权国家”(power state),后者指纳粹德国和法西斯意大利等类型,其特点是“把国家或政府当成目标,而人民大众成了从属的工具”。稍后不久,经济学家舒斯特(George Schuster)也在1937年提到:“削弱独裁者在权力国家中影响的最好办法,是我们的福利国家表明它更能为人民提供幸福。”Henry Pelling,The Labour Governments,1945-1951London:Macmillan,1984。

总之,在“福利国家”一词的发生学背景中,无论在德语还是英语里,作为贬义词还是作为褒义词,从反对福利国家的极右翼到倡导福利国家的经济学家、政治学家与神学家,他们当时都是把福利国家与极权国家相对立,而不是与“自由放任”相对立的。至于后来人们经常提到的“福利国家vs自由放任”这种对立,包括上面那幅以二维四分图定义的概念,那只有在排除专制、极权制度后的宪政民主背景下才会凸显。

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作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
定价:69.8元元
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