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瑞典公共部门的职能及再分配

作者: 海伦娜•思瓦尔德   时间: 2011-08-16    已有人阅读过

一、地方政府与中央政府的关系

 瑞典的公共部门包含中央和地方政府两级。权力中心是瑞典议会(Riksdag)。地方政府包括县(landsting)和市(kommuner)两个层级。这两级政府同在中央政府之下,但并没有上下级关系,他们与议会之间的关系都是平等的。

 与其他北欧国家一样,瑞典是分权程度很高的国家,公共支出的大部分都在地方政府。目前,县市政府的支出约占政府支出的2/3。瑞典法律规定了县市政府所负责提供的公共服务的种类。瑞典立法机关(瑞典议会)确定哪些公共服务应该由地方政府提供,并规定了服务提供在量上的最低要求。根据议会的规定,地方政府决定提供服务的方式以及具体的数量。

 根据议会制订的法律,目前市政府主要负责18岁以下青少年的学校教育、儿童和老人关怀等服务,同时他们也负责社会福利、残疾人的关怀、地方建设和规划问题、供水及排水、街道清洁、废物处理和援救服务等。目前瑞典有290个市和21个县。这21个县覆盖的地理面积和管辖的人口比市还要大,县主要负责医疗保健服务。交通方面的服务由县市共同分担。

瑞典有自治传统。根据瑞典宪法第一款的规定,瑞典的地方政府有自治的权利。 地方政府可以确定自己的税收标准和预算。中央政府不会干预地方政府的预算,只是要求预算要均衡分配。每个市和县都有经过选举产生的地方委员会,地方委员会的职能是确定预算和税率。预算的数额和支出分配由委员会简单多数决定。委员会的成员由居住在该市或县的居民选举产生。选举每4年进行一次。选举日包括三个不同的选举:议会选举、 县委员会选举、市委员会选举。

二、分担公共服务的成本和好处

 地方自治的传统据说开始于16世纪,当时中央政府将部分权利下放到区 (socknar), 也就是今天的市。

 今天这种县和市行政结构是根据1862年的“市政法”形成的。开始的时候,县主要是处理农业问题,但随着1928年“卫生法”的通过,县也有向所有居民提供卫生保健的义务。从那时起,县的大部分支出用于医疗保健服务。根据“市政法”,区改成了市,逐渐地接管了处理地方问题的责任,如基础设施建设、街道清洁和废物处理等。在第二次世界大战后的数十年里,公共服务的提供增长非常快。照顾老人服务、卫生保健服务的扩展等职能,也相继下放到地方政府。

 这样做的理由主要有:地方消费的公共服务应该由地方生产,目的是确保他们参与决策,同时使这些服务更加符合地方的需要。在一些相关的文献中,这种做法被认为是分权制所带来的主要好处。地方政府根据当地居民的需要和需求来提供相应的服务:第一,一个地方的居民的喜好肯定要比全国人口的喜好要统一;第二,地方政府的决策者更加了解地方的实际情况,因此服务的生产和提供会更加有效率。

 随着福利服务的建立和扩展,人们对效率和地方民主的要求开始增加了。因此,在20世纪50年代和70年代,发生了两次要求扩大市的规模,以探索规模效率的思潮。由于地方政府承担了大部分发展福利的义务,分权的水平大大提高了。

 根据部分理论文献的研究,由于外部性或者是规模经济,这种分权制导致了效率的丢失。由于外部性而导致的协调失败成本可以分为两类:水平和垂直成本。

 如果一个市政府的决策影响了另一市政府的决策,那就产生了水平效应。比如,如果一个市投资建设一条道路,以减少当地及周边居民的出行时间,但在开始修建这条道路的时候,并没有考虑到给邻市所带来的利好,最后的结果是政府不需要修建那么多道路,从而节约了成本。这是一个正面的水平外部性的例子。但也有负面的水平外部性的例子:市政府在确定扶贫标准的时候没有考虑其对周边市的潜在影响。如果降低扶贫的标准,穷人将会迁移到其他市,增加其他市的财政负担。这样反过来对这些市形成了很大的压力,迫使它们也降低扶贫标准。这样的结果是,扶贫标准将会低于整个社会所期待的最优水平。

 另外一种外部性是:某一级政府的决策影响到其他层级政府的决策。这是垂直外部性,在瑞典体制中很普遍。比如,如果一个市决定提高税率,它将会影响到劳动力的供应,劳动力的供应反过来会减少县的税收。市政府的决定没有很好地考虑由此给县带来的消极影响。

 要应对这些问题,中央政府可以使用两种重要的工具:即所谓的“对等补贴”和规制。对等补贴指的是中央政府提供的与地方政府的支出相匹配的补贴。这种工具是怎么起作用的呢?例如,如果地方政府所花的每一瑞典克朗,都跟中央政府的补贴相匹配,那么地方政府将会觉得道路建得越多越好。换句话说,就是要通过改变道路建设的相对价格,影响其他地方政府的道路建设决策。这种“对等补贴”在瑞典使用的频率很高,目的是对冲外部性问题,并且在更大程度上刺激公共服务的扩大。

 近来这种对等补贴的做法大部分都停止使用了。原因之一是这种工具危害了地方自治,导致效率低下,民主性减弱。另一个原因是对等补贴鼓励了某种服务的过度生产,由此产生了高支出和过高税率。因此,国家制订了相关的规章制度,对公共服务提供中的公民权利进行了规定,地方政府应该遵守这些规章。

 分权制带来的另一个利好是可以在地方政府之间引进竞争。由于自治权的存在,不同地区都有可能采取不同的方法提供公共服务,使用不同的方法解决问题。地区间可以互相学习,提高公共服务的效率。地区之间应该允许存在差异,中央政府不应该以规章制度去干预地方政府。

 但是,这种竞争与各地区个人在文化和政治上对平等的强烈要求形成强烈的反差。这是瑞典中央政府最为关注的问题,曾经采用过多种方法,以保证不同地区能公平地提供公共服务。中央政府给予地方政府一定数额的补贴,而且在市与市之间和县与县之间,有相应的平等机制予以保障。目的是将资源从相对富裕的地区转移到税基比较低的地区。人口众多且公共服务需求大的地区也可以得到一定的补偿。同时也考虑了影响提供服务的成本等因素,如人口密度等。

 尽管采取了以上提到的诸多措施,中央政府的公共支出结构还是存在问题。引起争论的一个关键问题是税收水平。瑞典的制度决定了其税收水平高,地方政府的税收制定者并没有意识到,也没有承担高税收所带来的成本。主要转移支付制度,如失业和疾病保险等在中央层面已经开始建立起来了。以雇主纳税为基础,资源从有工作的公民向失业的或生病的公民转移。有了广泛的地方平等化和中央转移支付制度,地方政府没有动力去降低税收。如果一个市提高税收水平,对劳动力供应和税基的消极影响将在所有市中蔓延。一个地区提高人们工资的政策将会影响所有地区,因此地方政府不会采取这种行动。 

很明显,大多数富人和穷人之间的收入再分配都是发生在中央层面。庞大的转移支付制度如失业保险、疾病保险和养老保险等都是中央政府的责任。 因为来自这些体制的收入都是要交税的,因此地方政府的税基在就业层面是不会发生大的变化的。

三、瑞典公共服务提供对收入分配和平等化的影响

 瑞典政府在收入再分配和均衡人们生活水平方面应该发挥什么样的作用?

 正式下放给地方政府的第一项任务是为穷人提供公共服务。任务的目的就是将资源进行重新分配,从比较富裕的人们手中,分到贫穷的人们手中。在最近的数百年中,中央政府给地方政府下放了更多的责任,要求地方政府向所有公民提供更多的公共服务。

 现在,地方政府有义务向所有公民提供公共服务。因此,对公共服务的消费在各市内部是均衡的。由于高税收的压力和对公共产品的质量要求,能生产这些产品的私人部门很少,事实上不存在。高税收和补贴意味着购买成本也很高。比如,私人提供的老人服务价格昂贵,目前还没有形成这样的市场。这种市场还没形成的另外一个原因是,下放的服务如教育、老人和儿童服务的质量有了很大的提高。

 近年来,在公共服务的生产方面引入竞争,允许私人公司以公共提供者同等的条件进入公共服务行业。

 公共服务的提供在市和县之间也得到了均衡。前面提到的均衡制度可以使市和县提供同等质量的服务。因此资源从相对富裕的地区向贫困地区转移。可以说,在瑞典,地方政府的作用是向全体居民提供同样质量的服务。由于对质量的理解和服务提供市之间和县之间都存在差别,因此实际的服务提供地区间也会有所差异。

 可以说,从国际视野看,瑞典的收入分配是十分平等的。最富裕市的平均收入是最贫穷市的两倍。如果你拿大的地区来比较的话,差别更小。为了增加平等,中央层次的再分配制度以及地方的公共服务提供将会进一步改善,以减少差异。

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