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瑞典之思考:公共部门的社会角色

作者: 顾纳尔•维特博格   时间: 2011-08-16    已有人阅读过

一、瑞典的压力

经济合作发展组织在1993年夏天发表的《经济瞭望》指出,在几年之前瑞典公共部门出现了过剩的情况,国家因此背上了沉重的负担。随着90年代的经济萧条,这种情况越来越严重。瑞典的经济情况比经济合作发展组织中的任何一个国家都糟糕(除了芬兰,由于苏联的解体导致它的对外出口额下降了1/4)。

 瑞典的公共部门受到来自国内的成年人的压力,他们关注养老金、老年人福利等,而这些都和国家整体的经济状况是息息相关的。瑞典的信用市场和国际交换市场在1985年和1989年的时候出现过混乱,最有代表的现象就是税制的改革。税制改革在80年代末对消费和工资水平产生的重大的影响。随着税制改革进行过半,它的积极作用就开始下降, 瑞典的家庭存款率从1989年开始上升(占总收入的8%),这种上升持续了近4年。由于国内需求的减少,瑞典的国民生产总值下降了5%~6%。

但是无论造成国民生产总值的下降和财政赤字的原因是什么,它们都使公共部门产生了要变革的想法。而有些部门在危机之前就已经开始变革了,建立更完善的应对危机的办法,扩大私人公共部门的社会服务范围,这些举措的目的都是为了削减公共债务。

二、变革的原因:背景

尽管瑞典经济不像有些国家那样过分依赖外贸,并且被称之为福利国家,但在二战结束后的几十年里,瑞典经济的很多方面仍然是封闭的。瑞典的制造业和森林产业在瑞典经济中占的比重很大,布雷顿森林体系使资本不能流出本国又限制移民的进入,瑞典的情况类似于本世纪初大批的移民到北美洲的情况。

瑞典国内资本市场和劳动力市场的相对封闭使国家有可能在劳动者和大企业那里征收到比较重的税收,而这些钱又用来建立国家福利体系。首先这对刺激经济有很大的贡献。国家把大量的资金投入基础设施建设中,而这些基础设施的建设又需要大量的设备,这些设备都由瑞典国内的著名厂商提供,例如爱力信和ASEA阿西亚的电信设备。另外,公共卫生系统为主要的药业公司提供了施展的舞台,一些著名药业公司(ASTRA)为公共卫生提供了大量的药物,而另一些医疗设备生产商又为公共卫生提供了大量的医疗设备。教育的发达与社会保障体系的发达减少了商业风险。

在一段时间里,瑞典的这些福利体系被专家和记者称之为“典范”。然而到了19世纪70年代,这些“典范”形象开始在人们心中破裂,这其中有国内政策原因,也有世界经济大形势的原因。

三、国际因素

19世纪70年代被认为是经济滑坡的阶段。由于布雷顿森林体系被打破,石油危机所引发的泡沫经济飞涨,信息技术迅速发展,所有这些都来自国际资本市场的投资。这种飞快的发展速度已经完全不在政府的预料范围之内了,政府非常害怕资本市场会因此而失去控制。

四、19世纪70年代瑞典福利“典范”的光环开始退去

国际经济对瑞典这种小规模、开放经济模式的国家有重大的影响。这种影响对货币政策、投资回报率等方面的影响更是非常的明显,国际经济也对公共组织产生了很大的影响。资本市场的融合有效地带来了劳动市场的融合,瑞典作为欧洲经济区的最后一个加入成员,对西欧国家开放了其劳动力市场。

瑞典国内在1990年的税制改革,被认为是对税收基础的改变。资本的转移和大量技能劳动力的转移都直接或间接地使税收减少。这就使瑞典的公共组织不得不面临规模和经营的变化。

五、动机与失真

尽管国际资本所关注的是瑞典国内的税率和社会安全,但这些资本又并不仅仅影响了税收基础的改变。它们对瑞典国内经济的有效刺激有好的一面也有不好的一面。高税收和社会安全补偿体系也会在一定程度上影响资本的决策,例如,决定是要开展工作还是静观其变,是要收缩投资还是要追加投资。

在1955年,瑞典首先把收入补偿作为一种管理原则引入了它的社会保障体系——医疗保险。后来这一原则又扩展到其他很多地方,例如,养老金、失业保险、父母津贴等,这些措施出现都有着极其重要的意义。一些著名的政治家认为应该加大国家福利的比例,到了19世纪80年代中期,瑞典个人的收入中有90%来自于国家的福利。随着税收的增加,瑞典的社会保障体系所囊括的范围越来越广,尽管增殖税的概念是在60年代被引入税收体系的,但它并没有涵盖到所有消费领域。逐渐的来自于工商业者的税收成为社会保障体系资金的主要来源,随之带来的也是劳动力成本的增加。

瑞典的社会保障体系也引发了一些不良的情况。旷工造成19世纪80年代瑞典国内劳动生产率停滞不前的主要原因,很多工人都选择依靠社会保障来生活,而不是去工厂劳动。到了1990年,这种情况更加严重。为了应对这种情况,政府宣布对社会保障设置一定的限制,以鼓励人们劳动。政府重新制定了新的税收政策以使经济恢复活力。

六、现代经济中的服务业

失业问题已经成为公共部门面临的主要问题。在瑞典,失业率一直保持在13%左右,有近40%的失业者曾经是劳动市场政策的受益者,比如曾经参加过培训。然而研究表明,公共部门对劳动者的帮助并没有使失业压力得到多少缓解。相反,在1995年出版的《瑞典经济状况中期调查》中指出,到2010年,有将近一半的失业者来自于私营机构,这给瑞典国库带来了很大的压力。

最近的一次雇佣高潮发生在1985~1990年,中小企业增加了70%的就业机会。对于瑞典经济来说,大企业主要是在外贸领域,这也可以解释为什么中小企业反而更能刺激国内的消费。

问题在于,国内需求有很大一部分来自服务行业,特别是一些特殊的服务行业,比如教育、医疗卫生、育幼养老,这些行业都被公共部门所垄断。它们的扩大必然会给国家财政带来很大的压力,如果在这些行业上征收重税,则违背了设立这些机构的目的。为了改变这一情况,政府采取了很多的办法。

七、如何转变公共部门的职能

瑞典前财政部长表示,“财政压力往往是阻碍计划实施的最重要原因,尽管这个计划有好的初衷”,她说的是对的。预算问题是政府在制定政策的时候不得不考虑到的,哪怕是时间紧迫,也是首先要考虑到的。一旦财务问题被解决了,很多问题就迎刃而解了。

八、改变支付方法:社会保障体制改革的要求

建立社会保障体制从根本上来说是很好的。瑞典社会保障体系是在19世纪30年代经济大萧条后,政府为了保障国民的基本生活的背景下建立起来的。在收入补偿被作为社会保障的基本原则的时候,人们的实际收入还非常低。

瑞典的养老金制度对社会福利做出贡献是巨大的,同时这一制度还帮助了很多的单亲母亲。在瑞典,赤贫人口所占的比例要比其他经济合作发展组织成员国小很多。尽管绝对收入在1950年后开始提高,而社会福利也在迅速提高。目前社会福利在家庭收入中所占的比例要比20~40年前高很多。结果就是,许多企业都降低它们的薪酬而把压力转移到社会福利上。社会福利补偿的基准从补偿80%~90%,降低到补偿75%。这些改变使人们愿意去工作而不是坐等救济,也使政府的财政赤字情况得到了改善。

九、私人产品和公共产品

经济学家把社会产品分为公共产品和私人产品,私人产品为个人提供利益,而对公共产品来说,个人就很难直接得到,它的生产是要为整个社会谋利益。一个稳定的福利国家更是对上述理论给予了很大的支持。政府通过提供公共产品来维护它的统治,政府提供的收入补偿、社会服务等公共产品比私人提供的更具有诱惑力。但是公共服务在通货膨胀的时候就显出很多的弊端。在19世纪60年代,瑞典政府在公共产品上的投入开始减少,这就造成了诸如教育、科研、发展等部门的停步不前。

预算的削减会直接影响到诸如教育、环保等部门的发展,为了使这些部门可以和整个社会一起发展,就需要把私人资本引入这些部门。一个最明显的例子就是医疗服务机构,虽然医疗服务是传统的公共服务产品,然而如果能够把私人资本引入医疗服务行业,那么私人资本将在医疗服务行业中扮演重要的角色,同时也会大大地缓解政府的压力。

十、随着税收的增加社会福利所包括的范围也在扩大

结果并不让人吃惊,那个时候正是公共部门蓬勃发展的时候。例如,国家的养老育幼机构从国家部分支持变为国家完全资助。2004年,一项调查显示,由于政府不断地投入,这些部门的发展是迅速的,新的机构不断地建立起来,这些机构也越来越专业。而且不同层次的新兴的私人机构也如雨后春笋般地建立起来。然而,教育和培训机构的发展就明显缓慢了许多,这是由于失业率的不断下降。

十一、地方政府促进公共部门的转变

总的来看,瑞典公共部门的转变主要是在地方这个层面上。在瑞典,在23个郡拥有近70%的公共部门,这些公共部门所从事的行业包括:医疗卫生、托所儿、养老院、中小学、宗教机构,还包括一些基础设施,例如电力、供水、道路等。

城市和农村各自独立征收税款,平均税率在31%左右,对于社会福利有2/3的资金来自于地方政府的财政支持,而剩下的20%~25%由中央政府补贴。各个城市和农村的政府根据实际情况去确定各自的税率,这样就便于地方政府的管理。在各个地区的税率之间也有平衡体系,以避免各地税率的差异过大。

这些有关地方政府的政策使瑞典的国家福利体系运转良好,经管这一体系的规模庞大。各个城市之间也可以互相学习经验,这对国家的民主建设和鼓励人民参政议政是很有利的。在过去的四年间,城市在削减会议方面已经有了很大的进步。当中央政府忙于填补财政赤字的时候,地方政府已经将它们的公共部门削减了7%。

十二、公共部门变革带来的好处以及对变革的忠告

现在瑞典有一种趋势,就是把所有的社会问题都归咎于公共部门的规模和功能。一些分析家认为这种判断是不正确的。国家的工资结构、货币政策、国库政策、税收政策、公司税收、中小企业政策等,都对现在的问题有所影响。这些方面在过去几年对瑞典社会的影响都是巨大的,瑞典政府还是很有作为的,不光是因为它的民主进程,也因为它的确领先与自己的竞争对手——日本和德国。

而另一方面,瑞典这个福利国家不但解决了很多有关发展的问题,而且在19世纪中叶开始从一个落后的欧洲国家变成今天这样一个相对富裕的国家。公共部门的改变、个人的努力以及政府的领导在这一转变中都起到了很重要的作用。也就是说,公共部门的变化带来了很大的积极意义。福利国家化的不断扩大使瑞典国民个人在社会中所扮演的角色越来越弱化。

十三、公共财政和妇女解放

最近几年公共部门变革所面临的问题就是不使对妇女权益保护的部分受到削弱。妇女参与政治经济生活的比例和男性一样高,妇女在瑞典议会以及各级选举机构所占的议席达到40%,或者更多;妇女在工作中的地位也越来越高,这一现象在公共部门比私人部门更加明显。通过性别来区分工资的现象也越来越少。

女性积极参与到工作中去是进步的现象。女性对战后的经济重建起到了重要作用。特别是在19世纪50~60年代瑞典的劳动力极其短缺的时候,她们发挥了巨大的作用。

政府的决策促进了大量女性参加工作,1971年的联合税制改革使企业愿意雇佣女性。而双亲保险作为一种收入补偿也使妇女可以完成她们的学业,并在生孩子之前找到工作。这一切都使妇女更容易在职场上立足。

十四、结论

国际融合是瑞典公共部门变革的推动力之一,因为国际融合会影响税收政策和劳动力市场,而这些又影响公共部门。当这种融合使国际资本流向瑞典的时候,国家的税收政策就要相应地做出调整,而这种调整又促使公共部门的自我调整。

大约在一个世纪以前,瑞典的经济学家纳特·魏克塞尔就表示,“公平的税率是基本的原则”。他所指的税收与支持公共部门应该如何协调。这里所谓的公平税收并不是指一定要削减税收,如果一个福利国家希望给自己的国民提供好的福利,那这个国家就必须征税。瑞典的经验表明,支持公共部门的发展也可以在一定意义上使商业得到发展。如果引入私人资本可以让基础设施和医疗服务等部门得到更好的发展,我们又何乐而不为呢?

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作者:中改院
出版社:国家行政学院出版社
出版时间:2010年12月
定价:69.8元元
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